1. Conceitos
Um dos temas estudados pelo GRES na formulação de uma proposta de Estratégia de Segurança Nacional refere-se à necessidade de elencar formas de potenciar a capacidade do nosso País para atingir os objetivos da segurança assim como as vulnerabilidades que importa ultrapassar.
Como questão de fundo, gostaria de sublinhar que, face aos novos desafios e ameaças, a maioria dos países reconhecem as suas dificuldades para, isoladamente, garantirem a segurança nacional e procuram aprofundar vínculos de interdependência e ação conjunta no âmbito de organizações internacionais.
Penso que hoje é indiscutível a importância para a segurança nacional da participação de Portugal na União Europeia e na NATO ou nas Nações Unidas, na CPLP, etc.
Para melhor ilustrar o tema da minha apresentação, concentrar-me-ei na União Europeia e na NATO.
No passado dia 4 de abril celebrámos, aqui em Lisboa, os 70 anos da Declaração de Washington que instituiu a Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN /NATO). Portugal integrou o grupo dos doze países (Bélgica, Canadá, Dinamarca, Estados Unidos, França, Islândia, Itália, Luxemburgo, Noruega, Países Baixos, Portugal, Reino Unido) que assinaram o Tratado no dia 4 de abril de 1949 em Washington e por isso é muito justamente um dos fundadores da Aliança Atlântica.
Uma aliança militar que sustenta um sistema de defesa coletiva através do qual os, presentemente, 29 Aliados concordam com o princípio da defesa mútua que determina que o ataque a um deve ser considerado como uma ameaça a todos.
Na base desse novo modelo de cooperação internacional, a funcionar de acordo com o princípio da intergovernamentalidade, estava a doutrina da “contenção” e da “dissuasão”, que acabaria por favorecer uma solução de estabilidade e de equilíbrio de poderes, com momentos de fricção, mas sem confrontação direta.
Foi o longo período da Guerra Fria que o sociólogo Raymond Aron definiu como um sistema onde “a paz é impossível, a guerra é improvável”.
A NATO contribuiu para que desfrutássemos de uma paz que durou sete décadas, o período mais longo de paz em séculos de história conturbada da Europa.
A União Europeia, por outro lado, é um espaço de integração regional muito especial onde os Estados procuram obter vantagens resultantes da aplicação de modelos políticos de cooperação e de união, aceitando partilhar soberania na defesa de interesses comuns e de modo muito especial na preservação da paz e da segurança.
A criação da CECA (Comunidade Europeia do Carvão e do Aço) pelo Tratado de Paris de 1952, que instituiu o mercado comum do carvão e do aço, foi o primeiro projeto de integração assente no conceito de soberania partilhada. Foi também o primeiro passo para a reconciliação franco-alemã, estabelecendo igualdade de direitos e deveres entre vencedores e vencidos, no âmbito de uma Organização fundada em partilhas da soberania livremente consentidas.
O Plano Schumann, sob inspiração de Jean Monnet, foi o início de uma ambição mais ampla, concretizada cinco anos mais tarde, em 1957, pelos Tratados de Roma constituindo a Comunidade Económica Europeia – CEE – e a Comunidade Europeia de Energia Atómica – EURATOM.
Já mais próximo de nós em 1986, o Ato Único Europeu, aproximou, sem os confundir, os processos de decisão comunitários e intergovernamental.
Mas é a Maastricht (1993) que estão ligadas as principais mudanças institucionais e políticas do projeto europeu traduzidas na criação da União Europeia; na preparação da União Monetária Europeia; na introdução do procedimento de codecisão; e no lançamento de novas formas de cooperação entre os governos, nomeadamente, no quadro da segurança e política externa, da justiça e dos assuntos de segurança interna.
A caraterística da supranacionalidade de alguns atos comunitários resulta da transferência de poderes dos Estados para a entidade comunitária, reconhecendo a partilha da soberania como um meio necessário para se concretizarem objetivos de interesse comum.
Há, porém, questões que são da responsabilidade exclusiva dos Estados e, nesses casos, recorre-se ao modelo da intergovernamentalidade, que assenta essencialmente no princípio da cooperação. É o que se passa, presentemente, com as questões da PESC e da PCSD (política externa e política comum de segurança e defesa), domínios em que as decisões por consenso são a regra. Pelo contrário, no domínio da JAI (justiça e assuntos internos) partilhamos soberania.
Os Acordos Schengen (desde1985) representam um claro reforço da ideia de soberania partilhada entre os, presentemente, 25 estados que aceitaram uma política de abertura das fronteiras e livre circulação de pessoas entre os países signatários.
Importa, ainda, sublinhar, no domínio dos conceitos, que partilhar ou delegar soberania não significa renunciar à soberania nacional, mas sim exercê-la em comunidade com os demais estados membros da União Europeia, nas matérias expressamente previstas nos Tratados.
O número 6 do artigo 7º e o nº 4 do artigo 8º da Constituição da República Portuguesa sustentam, do ponto de vista da ordem constitucional, toda esta evolução de conceitos.
2. Políticas europeias de Segurança e Defesa
Na segunda parte, abordarei diretamente o tratamento das questões ligadas à segurança nacional, no quadro da lógica político-institucional em que se baseia o funcionamento da União Europeia, começando pela política JAI – Justiça e Assuntos Internos e concluindo com a Política Comum de Segurança e Defesa e a sua evolução nas últimas décadas.
As questões que se debatiam na Europa nos primeiros 20 anos eram principalmente de ordem económica e só na década de 70 se começavam a dar os primeiros passos no âmbito da política externa; mas as questões de segurança e defesa eram quase um tema tabu nas discussões políticas, de que não interessava falar, nem era prioritário, até porque havia a salvaguarda da NATO.
Do mesmo modo, a segurança interna era considerada responsabilidade exclusiva dos Estados.
No entanto, com a conclusão, em 1993, do Mercado Único e a consagração das quatro liberdades inerentes: livre circulação de mercadorias, de serviços, de pessoas e de capitais, os Estados confrontam-se com novos problemas e ameaças à segurança interna, decidindo avançar para formas de cooperação nas áreas da segurança e do combate à criminalidade, essencialmente assentes numa base informal.
No Tratado de Maastricht, as questões de segurança são tratadas de forma separada, ao consagrar uma Política Externa e de Segurança Comum (PESC) no segundo pilar e de Justiça e Assuntos Internos (JAI) no terceiro pilar, ambas sujeitas ao método intergovernamental.
Esta divisão foi sendo aprofundada à medida que algumas das políticas de segurança interna evoluem para uma matriz supranacional e a vertente externa e de segurança continua com uma natureza intergovernamental.
O Tratado de Lisboa, conferindo uma grande importância à concretização de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça, introduziu diversos elementos novos e muito importantes neste domínio.
Assim, o terceiro pilar que integrava o Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça e assentava na cooperação intergovernamental, é suprimido e passa a estar abrangido pelo método comunitário, com a integração da cooperação policial e da cooperação judicial no direito comum e outras importantes inovações.
No âmbito da cooperação policial e judicial foram implementadas diferentes agências com poderes específicos para a gestão de políticas comuns importantes para a consolidação do Espaço europeu de Liberdade, Segurança e Justiça: a Europol, para a cooperação policial, a Academia Europeia de Polícia (CEPOL), para a formação policias, especialmente, na luta transfronteiriça, a Eurojust, para a cooperação judiciária penal, o Observatório Europeu da Droga e da Toxicodependência (OEDT), a Frontex que presta apoio aos países da UE e aos países associados de Schengen na gestão das suas fronteiras externas; e outras.
A este propósito, devo sublinhar que a posição geográfica de Portugal, como fronteira exterior da UE, converte os assuntos nacionais de segurança interna em preocupações europeias, acarretando responsabilidades acrescidas para o nosso país.
Em fevereiro de 2010, o Conselho adoptou a Estratégia de Segurança Interna da União Europeia, tendo em vista aproveitar as potenciais sinergias existentes nos domínios da cooperação policial, da gestão integrada das fronteiras e dos sistemas de justiça penal.
Foi concebida para fornecer linhas de orientação para a ação destinada prioritariamente a prevenir a criminalidade e aumentar a capacidade de resposta às catástrofes naturais, mediante o desenvolvimento e gestão eficaz dos instrumentos apropriados. O Parlamento Europeu aprovou, no passado mês de fevereiro, um novo sistema para melhorar a resposta a catástrofes, atualizando o Mecanismo de Proteção Civil da União Europeia
Com a integração da política de segurança interna e justiça no modelo comunitário, podemos concluir que uma parte substancial das questões relativas à Segurança Nacional estão abrangidas pelo conceito e pelo processo de soberania partilhada.
3. Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD) – Cooperação Estruturada Permanente (PESCO)
Já no que respeita à defesa nacional, o Tratado de Lisboa destaca a definição progressiva, por unanimidade, de uma política de defesa comum, complementar e não concorrencial com a NATO, assim como duas disposições de enorme importância: cláusula de auxílio e assistência (n.º 7 do art.º 42.º do Tratado da União Europeia), que é idêntica ao artigo 5.º da OTAN e a cláusula de solidariedade estipulada no art.º 222.º, aplicável a um Estado alvo de um ataque terrorista ou vítima de uma catástrofe natural ou de origem humana. Se tal acontecer, “a União mobiliza todos os instrumentos ao seu dispor, incluindo os meios militares disponibilizados pelos Estados-membros”.
O projeto de defesa comum constitui uma aspiração muito antiga, mas de difícil concretização. O primeiro esforço para a criação de uma Comunidade Europeia de Defesa, com uma força militar integrada financiada por um orçamento comum e dirigida por uma autoridade política supranacional, ocorreu em 1950, sob a pressão do golpe de Praga em 1948 e o eclodir da Guerra da Coreia, indiciando um crescimento da esfera de influência política e militar da União Soviética.
A ideia subjacente de um exército europeu sob uma autoridade política supranacional terá contribuído para a rejeição do projeto pelo Parlamento Francês em 30 de agosto 1954 e acabaria por ser abandonado.
Só passados cerca de 40 anos a defesa, enquanto área de ação política da União Europeia, seria retomada pelos Estados Membros em 1992, com a entrada em vigor do Tratado de Maastricht.
Mas é no Tratado de Lisboa (2009), que se dão os primeiros passos para a materialização dos objetivos do Tratado de Maastricht, no que respeita a Política Externa e de Segurança Comum (PESC).
Decorreram 4 anos até que o Conselho Europeu de Dezembro de 2013 realizasse um primeiro debate sobre a importância da Política Comum de Segurança e Defesa para reforçar a segurança dos cidadãos europeus e contribuir para a paz e a estabilidade na Europa e noutras regiões do mundo.
Sob o lema defence matters, a defesa é importante, os Chefes de Estado e do Governo dos 28 Estados Membros decidiram inscrever na Agenda política europeia a necessidade de assegurar a manutenção, o fortalecimento, a competitividade e a sustentabilidade da Base Tecnológica e Industrial de Defesa, tendo reconhecido que o setor da segurança e defesa – tão sacrificado por cortes orçamentais sucessivos depois da queda do muro de Berlim – deve ser apoiado com os instrumentos financeiros apropriados
Julgo que podemos hoje dizer que, finalmente, as questões da segurança e da defesa entraram no domínio concreto da ação política da União Europeia e dos Estados Membros, depois de décadas de boas intenções e muitas declarações de princípio.
A partir de 2016, tendo como ponto de partida a Estratégia Global da EU, – uma Visão partilhada e Acão Conjunta – e respetivo Plano de Implementação na dimensão de segurança e defesa, assim como a Declaração Conjunta UE‐NATO de julho de 2016, foram definidos instrumentos e incentivos financeiros da Comissão Europeia orientados prioritariamente para a cooperação na área da defesa, concretamente, o Plano de Acão Europeu de Defesa e o Fundo Europeu de Defesa
Pode dizer-se que se assiste hoje a uma verdadeira “revolução” na forma como as instituições europeias, sem tabus, reservas ou complexos, estão a transformar‐se, adaptar‐se e a apoiar financeiramente o desenvolvimento de capacidades de defesa, com verbas comunitárias nas suas vertentes de investigação tecnológica e desenvolvimento de equipamentos militares, o que é historicamente uma novidade.
Há apenas 5 dias, na passada quinta-feira, 18 de abril, o Parlamento Europeu aprovou as prioridades do Fundo Europeu de Defesa até 2027, que visam mais inovação e mais cooperação europeia neste setor, estando prevista uma verba de 13 mil milhões de euros.
Trata-se de um horizonte de oportunidades para as indústrias e centros de investigação europeus, perspetivando um novo capítulo da política da União Europeia.
Já em dezembro de 2017, o Conselho da União Europeia deliberou a implementação da Cooperação Estruturada Permanente prevista no Tratado de Lisboa. Até agora, 25 Estados-Membros aderiram a esta iniciativa, entre os quais Portugal.
A Cooperação Estruturada Permanente tem como objetivo fundamental o aumento da eficácia do setor de segurança e defesa, tanto no plano do desenvolvimento conjunto de capacidades, como através da otimização de estruturas multinacionais existentes, com provada relevância para a ação externa da União.
A CEP permite a Estados-Membros lançar projetos em comum. E já foram apresentados e subscritos por mais do que um estado membro 34 projetos, que devem, igualmente, ir ao encontro das necessidades da União Europeia, contribuindo para a sua autonomia estratégica e para o reforço da base industrial e tecnológica de defesa europeia (BITDE).
Por outro lado, a Cooperação Estruturada Permanente representa uma janela de oportunidade para a racionalização da base industrial e tecnológica de defesa da União Europeia, eliminando duplicações. No plano nacional, representa uma oportunidade para o desenvolvimento de sinergias entre a indústria, os centros de investigação tecnológica e a economia em geral.
A terminar, gostaria de citar o Presidente da Comissão Europeia, Jean-Claude Juncker, que, no seu discurso sobre a defesa europeia, na Conferencia de Praga em 9 de Junho de 2017, estando ciente das dificuldades de avançar mais no domínio da defesa devido às reservas de soberania nacional neste domínio, reconhecia as vantagens do esforço de cooperação já então programado e em curso.
Junker manifestou-se a favor de uma maior integração, na convicção de que, cito, “partilhar soberania não significa renunciar à soberania; pelo contrário, significa ter Estados mais fortes e mais soberanos no mundo globalizado em que vivemos”.
Em minha opinião, não é a criação de um exército europeu sob uma autoridade supranacional que faz falta. Prioritária e urgente é a vontade política para valorizar a utilização dos instrumentos europeus de segurança e defesa previstos no Tratado de Lisboa, como se está a fazer desde 2016, nomeadamente, com a implementação da Cooperação Estruturada Permanente e de outros instrumentos de reforço das capacidades de defesa, em cooperação, onde Portugal decidiu participar.
Refiro-me, por exemplo, ao mecanismo de avaliação anual dos planos nacionais de capacidades (CARD) e o MPCC (Military Planning and Conduct Capability), como comando estratégico orientado originalmente para missões de treino, de reforma do setor de segurança, etc…
Poderia ainda acrescentar, como instrumento de cooperação europeia no domínio da defesa, a Iniciativa Europeia de Intervenção lançada pelo presidente Macron e que reúne chefias militares de nove países (Portugal, Espanha, França, Reino Unido, Alemanha, Bélgica, Holanda, Estónia e Dinamarca), para planear estratégias e doutrinas comuns em casos de intervenções militares europeias de emergência.
O quadro da segurança internacional e regional em que Portugal se insere transformou-se radicalmente na década passada e exige, do nosso lado, uma clara adesão ao multilateralismo eficaz, beneficiando da mais valia que representa para a segurança nacional a nossa presença em organizações internacionais como a NATO e a União Europeia.
António Figueiredo Lopes
Presidente da Direção
In “Conferência ESTADO DE DIREITO E SEGURANÇA NACIONAL”
Assembleia da Republica, Lisboa, 23 abril 2019
