Introdução

O presente artigo incide sobre a Política Externa de Segurança Comum (PESC) e a Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD), dois instrumentos de segurança e defesa da União Europeia. Desta forma, o primeiro ponto apresenta todas as informações sobre a PESC e a PCSD, como surgiram e o que são. De seguida, através de uma análise crítica reflexiva, serão abordados os pontos fortes e fracos destes dois instrumentos, no que diz respeito à sua aplicação na prática e ao seu funcionamento. Por último, serão apresentados alguns pontos que a Professora Doutora Liliana Reis referiu durante a tertúlia sobre este tema, permitindo assim compreender melhor estes dois mecanismos de segurança europeus.

1. PESC e PCSD: De que se tratam?

Em 1945, depois da Segunda Guerra Mundial, as várias nações europeias coordenaram esforços para criar uma Europa unida de modo a evitar novas guerras. Para tal, foram vários os órgãos que emergiram para tratar das mais diversas matérias europeias, tais como a economia, o ambiente, a saúde, a defesa, entre outras. Relativamente à segurança e defesa europeia, foram implementadas duas políticas neste sentido, a Política Externa de Segurança Comum (PESC) e posteriormente, a Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD).

A PESC foi instituída através do Tratado da União Europeia (TUE), em 1993. Este tratado introduziu um sistema de três pilares, sendo a PESC o segundo pilar, um instrumento primordial para preservar a paz, promover a cooperação internacional, reforçar a segurança internacional, desenvolver e consolidar a democracia, o estado de direito e o respeito dos direitos humanos e das liberdades fundamentais.

Em 1997, com o Tratado de Amesterdão, introduziram-se uma série de inovações e reformas na PESC. Estabeleceu-se um processo decisório mais eficaz, com a abstenção construtiva e a votação por maioria qualificada. Em 1999, foi introduzido um Alto Representante (AR) pelo Conselho Europeu e lançada a Política Europeia de Segurança e Defesa (PESD). Em 2003, através do Tratado de Nice, encarregou o Comité Político de Segurança (CPS) de exercer o controlo político e assumir a direção estratégica das operações de gestão de crises. Este órgão, instituído em 2001, acompanha a situação internacional e contribui para a definição da política da PESC.

No ano de 2009, a entrada em vigor do Tratado de Lisboa (TL) foi um passo muito importante para uma maior integração a nível de segurança europeia. O TL conferiu à União personalidade jurídica e dotou o seu serviço externo de uma estrutura institucional. Além disso, criou uma miríade de novos intervenientes no domínio da PESC, incluindo o Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança, que exerce também as funções de Vice-Presidente da Comissão (VP/AR) e o novo cargo de Presidente permanente do Conselho Europeu. Criou também o Serviço Europeu para Ação Externa (SEAE), que hoje serve como um Ministério dos Negócios Estrangeiros e Corpo Diplomático da UE. Em simultâneo, clarificou aspetos institucionais, a PESD passa a chamar-se PCSD, elevando assim esta política a um novo patamar.

A Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD), parte integrante da PESC, é o instrumento que atua no domínio da gestão de crises, cumprindo tarefas que se encontram definidas no documento de 2003 da Estratégia de Segurança Europeia. Estabelece o quadro para as estruturas políticas e militares da UE, bem como para missões e operações civis e militares no estrangeiro. A PCSD é um organismo intergovernamental, sob a tutela da Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN), mas difere na medida em que se insere no âmbito da jurisdição da UE. Contudo, apesar de terem sido delineados os objetivos da PCSD em 2009, inicialmente muitos não foram implementados, visto que o foco na altura era a economia (crise de 2008) e além disso, as ameaças de segurança globais eram pouco claras.

Em paralelo, naquele período, o contexto geopolítico alterou-se,  uma vez que surgiram novas ameaças, como a crise dos refugiados e a ascensão do Estado Islâmico (Primavera Árabe, 2011), a agressividade da Rússia contra a Ucrânia, entre outras. Na sequência de tais eventos, pela primeira vez desde o Tratado de Lisboa, o Conselho Europeu em 2013 debateu o tema da defesa. Em 2016, apresentou-se a Estratégia Global para a Política Externa e de Segurança da UE. Este documento reforça o papel da PCSD e projeta a sua estratégia. Em adição, em 2017, os dirigentes da UE lançaram a Cooperação Estruturada Permanente para a Defesa, conhecida como PESCO. Esta estrutura, parte da PCSD, pretende fortalecer a cooperação de defesa dos Estados Membros (EM) através da implementação de projetos de defesa concretos.

Em suma, compreende-se que estas duas políticas, a PESC e a PCSD, são fundamentais para promover e garantir a segurança e a defesa da União Europeia.

2. Pontos fortes e fracos da PESC e PCSD

Analisando a evolução destes instrumentos políticos, evidenciam-se pontos fortes e também fracos em torno da sua atuação e funcionamento. A decisão da PESC em 2015 de instituir um mecanismo de financiamento das operações militares e de defesa da União Europeia (Athena), tem permitido cobrir as despesas de operações militares. A título de exemplo, possibilitou a operação iniciada em 2015 para combater a guerra civil na República Centro-Africana, que dura desde 2012.

 Em adição, a política de sanções da UE dentro da PESC tem sido fundamental para amenizar atos de agressão internacionais, como as medidas restritivas relativamente ao conflito na Síria ou a imposição de sanções na Venezuela para resolver a atual crise política e socioeconómica. Além disso, as relações da UE com organizações e organismos internacionais constituem outro ponto forte das políticas. Por exemplo, a parceria com a Organização das Nações Unidas (ONU) é uma mais valia para que a resposta às crises seja mais eficaz. Além do mais, O Acordo Berlim Mais permite à UE utilizar meios da OTAN , o que facilitou a primeira operação da PCSD na Antiga República Jugoslava da Macedónia.

Paralelamente, a PESC e a PCSD abrangem um conjunto de agências e organismos importantes no auxílio e sucesso das operações militares e civis. O Instituto de Estudos de Segurança da UE realiza trabalhos de investigação sobre questões internacionais com o objetivo de ajudar a UE na sua política de defesa. A Agência Europeia de Defesa permite aos países da UE cooperarem no desenvolvimento das suas capacidades militares. A Frontex tem sido essencial no domínio da gestão das fronteiras externas, salvaguardando por exemplo, as fronteiras da Grécia face ao grande fluxo de refugiados oriundos da Turquia. Além disto, a Academia Europeia de Segurança e Defesa efetua ações de formação e educação, para que os militares desempenhem de forma adequada as missões. A articulação destes órgãos tem tido efeitos positivos na gestão de crises encabeçadas pela PCSD.

As operações da PCSD  têm permitido à UE desenvolver capacidades em torno de reformas do setor de segurança, estado de direito, treino civil e militar, segurança marítima e fronteiriça. A título de exemplo, na Somália e no Mali são treinadas as suas forças de segurança para fazer face às guerras civis. No Golfo de Áden, tais missões têm permitido combater os ataques de piratas no mar. A EULEX Kosovo presta apoio às suas instituições de estado de direito. Na Palestina, a EUBAM Rafah foca-se na segurança fronteiriça. Além deste know-how alcançado, a UE responde a crises de gestão a um nível multidimensional, visto que detém de uma diversidade de instrumentos, políticos, económicos e securitários, tornando-a assim um ator proeminente na segurança internacional. A introdução do SEAE incrementou profissionalismo acrescido à PCSD. Os mecanismos de análise da SEAE, têm sido fundamentais para fortalecer o conhecimento dos militares antes de iniciarem uma operação internacional, permitindo-lhes assim responder às crises de forma mais adequada . Deste modo, através destes exemplos práticos, verifica-se que as várias iniciativas da PESC e PCSD têm tido efeitos positivos na segurança internacional.

Contudo, não obstante os objetivos alcançados por parte destas duas políticas, há uma série de limitações e lacunas que colocam em causa a credibilidade do domínio de segurança e defesa da UE.  Vimont (2015) refere que a política externa de defesa da UE, a comparar com outras áreas de funcionamento, tem recebido pouca atenção dos Estados Membros (EM). Esta é uma questão “sensível”, porque a soberania dos estados e os seus interesses nacionais prevalecem sempre, situação que coloca muitas fragilidades a estas duas políticas. Em adição, Vimont (2015) sublinha que os EM ainda estão hesitantes no que diz respeito à sua política externa, visto que não partilham a mesma perceção relativamente aos seus interesses comuns na segurança internacional. Esta incoerência evidenciou-se aquando da invasão do Iraque em 2003, em que metade dos EM apoiaram os Estados Unidos e a outra metade não. Além disto, o combate ao terrorismo, prioridade das duas políticas, tem sido insuficiente. Balla (2015) refere que a guerra no Iraque não acabou com o terrorismo. Nos últimos anos, uma série de ataques terroristas foram perpetrados na Europa.

Um outro ponto fraco tem que ver com a crise dos refugiados, que é cada vez mais preocupante e urgente. Apesar dos notáveis esforços da Frontex, o seu trabalho tem sido insuficiente para resolver alguns problemas na zona fronteiriça da UE. Por exemplo, em Lesbos evidenciam-se vários confrontos entre a população grega e os refugiados. Simultaneamente, o controlo marítimo no Mediterrâneo tem demonstrado falhas, visto que a sua tarefa é retirar os refugiados das embarcações, mas infelizmente mais milhares de pessoas já morreram afogadas. Neste contexto, a Turquia é um dos países da Europa que mais recebe refugiados e as divergências com a UE acentuam ainda mais estes problemas. A abertura das portas da Europa aos refugiados por parte da Turquia é uma grande ameaça que a política de segurança e defesa europeia deve resolver o mais rápido possível. Em conformidade com Balla (2015), é inaceitável que a estratégia europeia se baseie na vontade da Turquia de abrir ou fechar as fronteiras.

Analisando de forma mais específica a PCSD, no que diz respeito às suas operações militares, verifica-se que não há um consenso entre os EM relativamente aos encargos e tipos de operações que a UE pode desempenhar, quais as suas prioridades e a que escala (Biscop, 2010). Embora uma das prioridades do Tratado de Lisboa seja o conflito na zona de Caxemira, a PCSD ainda não iniciou uma missão civil nesta região muito debilitada e pouco segura. Paralelamente, Biscop (2016) sublinha que, apesar de existirem 60.000 tropas da UE, a disponibilidade destes recursos humanos não é declarada visto que, em teoria, os EM estão dispostos a enviar as suas tropas, mas na prática é algo ainda pouco definido. Em adição, Tardy (2015) sublinha que existe um limite financeiro, o que coloca sempre entraves no decorrer de tais missões. O investimento dos EM na defesa é muito pouco e há cada vez mais cortes neste domínio. Além disto, em conformidade com Tardy (2015), aquando de uma emergência para gerir uma crise, a UE não é a primeira instituição a ser “chamada” para resolvê-la. Instituições como a OTAN e a ONU estão em primeiro lugar neste aspeto, porque a sua capacidade militar é mais eficaz e robusta. Apesar das parcerias entre a União e estas duas entidades serem benéficas, a UE adota, frequentemente, uma postura “dependente” e não demonstra autonomia suficiente no domínio da segurança e defesa.

3. Contributos da Professora Doutora Liliana Reis, Associada da EuroDefense Portugal

     No passado dia 23 de abril, teve lugar a Tertúlia sobre dois instrumentos de segurança da UE: PESC e a PCSD, na qual tivemos o prazer de contar com a presença da Professora Doutora Liliana Reis. A sessão organizou-se em dois momentos, uma apresentação inicial e de seguida perguntas e respostas do público. Durante a apresentação, a Professora Doutora Liliana Reis elencou os principais instrumentos no âmbito da PESC e da PCSD. Seguem alguns dos principais contributos retirados deste evento, que nos permitem compreender melhor os instrumentos de atuação destas duas políticas para garantir a segurança europeia e internacional.     

Principais Instrumentos da PESC:

O Orçamento da UE suporta os seguintes instrumentos financeiros de ação externa nas áreas do desenvolvimento e da ajuda humanitária:

1. Instrumento de Cooperação para o Desenvolvimento (ICD):

• Programas geográficos– apoiam a cooperação regional e bilateral em alguns domínios para algumas necessidades básicas, como a saúde e a educação. No âmbito da saúde e devido à pandemia, a UE tem vindo a aplicar alguma parte deste programas para a questão sanitária (cruzando instrumentos PESC e PCSD). 

• Programas temáticos– bens públicos mundiais e desafios globais (alterações climáticas, ambiente, energia, etc) com o objetivo da redução da pobreza; organizações da sociedade civil e autoridades locais, que promovem a consolidação da sociedade civil (intervenientes não estatais). Observamos que a PESC cruza áreas de outras políticas da UE. Por exemplo, não podemos falar na política externa sem falar da política ambiental.

• Programa pan-africano– programa que complementa outros instrumentos financeiros utilizados em África, tais como o Fundo Europeu de Desenvolvimento e o Instrumento Europeu de Vizinhança.

2. Instrumento de Cooperação para o Desenvolvimento (ICD):

•  Apoia a ação externa da UE destinada a financiar projetos da sociedade civil na área dos direitos humanos, liberdades fundamentais e Estados não membros.

• Tem também âmbito universal, em qualquer lugar fora da UE, tanto em países desenvolvidos como em países em vias de desenvolvimento, tendo como objetivos: apoiar os direitos humanos nas situações em maior risco; apoiar a democracia (Rule of Law); apoiar outras prioridades da UE em matéria de direitos humanos; missões de observação da UE;  apoiar agentes e processos fundamentais específicos.

3. Instrumento Europeu de Vizinhança (IEV):

• Relaciona-se com a Política Europeia de Vizinhança (PEV);

• Objetivos: promoção dos direitos humanos e do Estado de direito; crescimento sustentável e inclusivo e o desenvolvimento económico, social e territorial; mobilidade de contactos interpessoais, intercâmbios de estudantes e  sociedade civil (ex: Programa ERASMUS); integração regional (Cooperação Transfronteiriça).

4. Fundo de Garantia para a Ação Externa:

• Fundo mais económico no âmbito da PESC;

• O fundo só pode cobrir empréstimos e garantias concedidas em benefício de um país não pertencente à UE ou com o objetivo de financiar projetos nesse país, através da gestão e aprovisionamento financeiro;

• O fundo será aprovisionado por meio de: transferência anual do orçamento geral da UE; juros produzidos pelas aplicações financeiras das disponibilidades dos fundos; cobranças obtidas junto de devedores em mora.

5. Ajuda Humanitária:

• Domínio da ação externa da UE que atende às necessidades das populações em casos de catástrofes naturais ou humanas;

• Direção-Geral da Proteção Civil e das Operações de Ajuda Humanitárias Europeias (ECHO) que financia as operações de emergência e coordena as políticas e as atividades dos Estados Membros;

• Hoje, a União Europeia é o maior doador de ajuda humanitária à escala mundial;

• Prevê-se uma dotação total de 10,3 mil milhões de euros para a ajuda humanitária durante o próximo quadro financeiro plurianual (2021-2027);

• A UE, no âmbito deste contexto atual epidemiológico, também tem prestado ajuda humanitária;

6. Instrumento para a Cooperação no domínio da Segurança Nuclear:

• Prestar assistência financeira a medidas de reforço da segurança nuclear;

• Promoção de uma cultura de segurança nuclear e de proteção contra as radiações;

• Vocacionado para a questão nuclear mesmo em países terceiros.

7. Instrumento de Estabilidade e Paz:

• Permite à UE contribuir para a estabilidade e paz, através de uma maior eficiência e coerência das suas ações;

• Domínios: resposta a situações de crise, prevenção de conflitos, consolidação da paz e da preparação para situações de crise e combate às ameaças à segurança mundial e transregional.

8. Instrumento de Parceria para a Cooperação com Países Terceiros:

• Apoio essencial à política comercial, nomeadamente no que toca aos parceiros económicos estratégicos;

• Instrumento mais económico no âmbito da PESC;

• Visa apoiar medidas que respondam de forma eficaz aos objetivos decorrentes das relações regionais, bilaterais e multilaterais;

• Relaciona-se muito com as políticas públicas e internas da UE.

A Professora fez, de seguida, menção a alguns dos instrumentos mais importantes da PCSD, salvaguardando que a mesma é, pela sua própria natureza, mais intergovernamental e menos permeável às nuances da supranacionalidade.

Alguns Instrumentos da PCSD:

1. Fundo Europeu de Defesa
2. É composto por duas grandes linhas: a investigação e o desenvolvimento e aquisição;
3. No âmbito deste instrumento, a U.E. tem vindo a atribuir subvenções à investigação colaborativa dedicada às tecnologias e produtos inovadores no domínio da defesa, financiadas integralmente pelo orçamento da U.E. Os projetos elegíveis para financiamento incidem em domínios prioritários, previamente acordados pelos Estados-Membros;
4. Por outro lado, o desenvolvimento e aquisição de equipamentos e tecnologias de defesa, co-financiados pelo orçamento da U.E. e o apoio prático da Comissão, permite aos Estados-Membros investir em conjunto em projetos colaborativos;
5. Programa Europeu de Desenvolvimento Industrial no domínio da Defesa (PEDID)
6. Objetivos fundamentais: promover a competitividade e capacidade de inovação da indústria de defesa da U.E. por meio de apoio a ações na sua fase de desenvolvimento; apoiar e estimular a cooperação entre empresas, incluindo as PME, no desenvolvimento de tecnologias ou produtos em consonância com as prioridades em matéria de capacidades de defesa acordadas pelos Estados-Membros a nível da União e; promover uma melhor exploração dos resultados da investigação em matéria de defesa, ajudando a reduzir o fosso entre investigação e desenvolvimento;
7. Instrumento da União Europeia para a Estabilidade e Paz
8. Refere-se ao apoio financeiro para reforçar as competências das Forças Armadas para desempenhar tarefas relacionadas com o desenvolvimento e a segurança humana (p.e.: reconstrução e reabilitação de infraestruturas civis);
9. Refere-se também ao fornecimento às Forças Armadas de equipamentos e infraestruturas nos domínios das TIC, transportes, comunicações, entre outros;
10. Por fim, à formação, orientação e aconselhamento.
11. Facilidade Europeia de Apoio à Paz
12. Objetivo: financiar os custos comuns das missões e operações militares no quadro da PCSD, garantindo que os fundos estão disponíveis de forma permanente, por forma a permitir uma mobilização rápida e uma maior flexibilidade;
13. Esta facilidade apenas pode cobrir despesas operacionais que não possam ser financiadas no quadro do orçamento da U.E., devido às suas implicações no domínio militar e da defesa;
14. Contribui para maximizar o impacto, a eficácia e a sustentabilidade das ações externas da U.E. no domínio da paz e da segurança.

Questões colocadas à Professora:

1) De que forma acha que as alterações climáticas podem afetar a segurança na Europa e qual poderá ser o papel da U.E. a nível internacional no combate às alterações climáticas?

A União Europeia assume-se quase como um ator normativo, um soft power. A partir de 2015, aquando dos acordos de Paris, a União Europeia junta-se a alguns países precursores (como o Canadá, o Japão e o Brasil) e toma a liderança do processo no âmbito das alterações climáticas ao nível de ‘global governance’. A própria União Europeia faz uma exportação daquilo que era a ambição ao nível da sua política energética e ambiental, que vem no âmbito da transição energética a nível endógeno e se aplica à sua política externa. Uma política pública a nível interno exerce pressão para que essa mesma política seja adotada também no ponto de vista externo, tornando-se a União Europeia num ‘agenda-setter’.

2) Incidindo sobre a Presidência Portuguesa do Conselho da União Europeia e olhando para a situação a ocorrer neste momento no norte de Moçambique (nomeadamente em Cabo Delgado), algum destes instrumentos e mecanismos da PESC poderia ser utilizado para tentar melhorar a situação?

A Presidência Portuguesa do Conselho da União Europeia surge num dos momentos mais difíceis na história da União Europeia, não apenas daquilo que é o projeto europeu, mas também ao nível da PESC e PCSD. Portugal sucede à presidência alemã e herda da Alemanha o desafio do Strategic Compass, de efetivamente capacitar a União Europeia não apenas de instrumentos meramente narrativos mas capacidades efetivas na sua atuação externa. Contudo, neste momento, a Europa está mais preocupada com as questões económicas e sociais, sendo os desafios que a presidência enfrenta neste âmbito. Não pode hipotecar, no entanto, a resolução do Strategic Compass e daquilo que são as ambições da União Europeia. Portugal conseguiu, nos últimos meses, alimentar o compromisso dos Estados com estes instrumentos, estando a ser utilizados na política externa de combate à pandemia, numa ótica de saúde pública. A União Europeia está a ser também um ator global no âmbito da saúde pública. A política externa foi por outra direção, não foi colocada de lado. Os instrumentos estão também a ser utilizados numa ótica diferente.

3) Que mudanças poderão ocorrer na União Europeia no futuro, no contexto da segurança e defesa, no sentido de se afirmar como ator global? A PESC e a PCSD já o permitem? O que falta?

Adotando uma visão romântica da Europa, a Professora referiu que acredita que as crises que a U.E. tem vindo a enfrentar são fruto do seu sucesso e não do seu insucesso. Não concorda com a visão de que a U.E. não é um ator global, pode não o ser com os mesmos instrumentos e capacidades de atuação que, por exemplo, a China, a Rússia, a Índia ou os Estados Unidos, mas tem algo, no mundo, que não há outro ator que tenha: ser percecionado como um ator benigno. Mesmo quando utiliza instrumentos no âmbito do hard power, essa ação é vista como sendo benigna. O próprio sistema internacional tem uma visão romântica da Europa, mesmo que na prática nem sempre corresponda.

4) Qual a posição do Reino Unido, após a sua saída da U.E., face à PCSD?

Ficam em alguns projetos PESCO. A saída do Reino Unido representa a amputação do país da União Europeia com mais capacidades militares, bem como do Estado-Membro, o grande catalisador da PCSD juntamente com França, em Saint Malo. Com esta dinâmica, é provável que possa participar em alguns projetos, mas desde que veja vantagens na sua atuação e que a França o permita.

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23 de abril de 2021

Joana Good da Silva
EuroDefense Jovem-Portugal

NOTA: A Tertúlia completa pode ser encontrada no canal de Youtube da EuroDefense-Jovem.

Recursos úteis:

https://icspmap.eu

https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage_en/430/military%20and%20civilian%20missions%20and%20operations

Documentos citados na elaboração:

(1) BALLA, Evanthia – The transatlantic security dilemma after 9/11 – Lessons from Britain. The role of Tony Blair. Paris: Nota de Rodapé Editora, 2015: https://universidade-autonoma.academia.edu/EvanthiaBalla-

(2) BISCOP, Sven- From ESDP to CSDP: Time for a Strategy. DIPLOWEB.COM: la revue géopolitique. 16 janvier 2010: https://www.diploweb.com/From-ESDP-to-CSDP-Time-for-some.html

(3) TARDY, Thierry- CDSCP in action, What contribution to international security? European Institute for Security Studies. Chaillot Papers. May 2015:   https://www.iss.europa.eu/sites/default/files/EUISSFiles/Chaillot_134_CSDP_missions.pdf (4) VIMONT, Pierre – The Path to an Upgraded EU Foreign Policy. Carnegie Europe. June 2015: https://carnegieendowment.org/files/Vimont_EU_Foreign_Policy_Posting.pdf