1. Os objetivos e instrumentos da PEV
A Política Europeia de Vizinhança (PEV) é uma estratégia de cooperação da União Europeia (UE) com as áreas vizinhas, nomeadamente a Parceria Oriental (PO) e a União para o Mediterrâneo (UpM), que se baseia na democracia, no primado do direito e no respeito pelos direitos humanos, abrangendo países como a Argélia, a Arménia, o Azerbaijão, a Bielorrússia, o Egito, a Geórgia, Israel, a Jordânia, o Líbano, a Líbia, a Moldávia, Marrocos, a Palestina, a Síria, a Tunísia e a Ucrânia, visando aproximar a UE, os seus membros e os países vizinhos em prol de benefícios e interesses mútuos.
Em 2003, a Comissão Europeia apresentou uma comunicação intitulada de “Europa alargada e os países vizinhos: um novo enquadramento para as relações com os nossos vizinhos orientais e meridionais”, que tinha como objetivo primordial a criação de um enquadramento para as relações da UE com os 16 países, das regiões do Norte de Africa, Médio Oriente e espaço pós-soviética.
A PEV surgiu, no ano seguinte, como uma política externa europeia direcionada para a vizinhança da União, de forma a auxiliar a promoção e o apoio da estabilidade, segurança e prosperidade na sua vizinhança mais próxima. Esta foi uma resposta ao novo contexto geopolítico europeu, tendo em conta, o grande alargamento UE de 2004, que expandiu as suas fronteiras para leste e sul, levantando questões sobre como a União deveria lidar com as relações com os seus novos vizinhos. A estabilidade e a segurança são um problema nas regiões vizinhas e a UE pretendia evitar o surgimento de novas linhas divisórias entre ela própria e estas regiões vizinhas (Fontaine 2014, 12). Portanto, seria necessária uma ação para enfrentar as ameaças emergentes à segurança, como a imigração ilegal, a interrupção do fornecimento de energia, a degradação ambiental, crime transfronteiriço e terrorismo.
Atualmente, a PEV constitui-se como um dos elementos fundamentais da política externa da UE, na medida em que se centra na estabilização da região envolvente em termos políticos, económicos e securitários. Por um lado, a UE oferece ajuda financeira, técnica e macroeconómica, acesso mais fácil a vistos e um conjunto de medidas para ajudar o desenvolvimento destes países, visando instrumentos como o apoio ao desenvolvimento de instituições multilaterais democráticas, direito internacional e valores europeus, que no fundo são os instrumentos mais poderosos que a UE possui, são o seu soft power. Ainda, a União intervém diplomaticamente para resolver conflitos e promover reformas políticas e económicas (Moravcsik 2010, 93). Por outro lado, os países da vizinhança têm incentivos e desejos a participarem na cooperação pois desfrutam de enormes benefícios económicos e comerciais (Moravcsik 2010, 94), assim como de futuras estruturas democráticas.
Com a PEV, a UE estabelece relações privilegiadas com os países abrangidos, baseando-se num compromisso mútuo em valores e objetivos comuns como direitos humanos, democracia, primado do direito, boa governação, desenvolvimento sustentável e princípios de economia de mercado. O grau de ambição da relação depende o grau de partilha destes valores. A PEV é distinta do processo de alargamento da União, contudo um não impede o outro, aliás, até dá incentivos e reforça a cooperação.
A cooperação no âmbito da PEV tem como base os acordos jurídicos em vigor entre a UE e os seus parceiros- os Acordos de Parceria e Cooperação (APC) e os Acordos de Associação (AA). Como tal, a UE e os países parceiros desenvolvem planos de ação bilateral e as prioridades, estabelecendo programas de reformas políticas e económicas envolvendo prioridades de curto e médio prazo, entre três a cinco anos. Estes planos refletem as necessidades, os interesses e as capacidades, e procuram desenvolver sociedades democráticas, equitativas e inclusivas, a fim de promover a integração económica e de melhorar a circulação de pessoas através das fronteiras, no fundo uma Europeização da vizinhança. Para que os objetivos propostos pela PEV sejam atingidos, a UE apoia financeiramente, politicamente e tecnicamente, através do Instrumento Europeu de Vizinhança (IEV), que conta com um orçamento de 79,4 mil milhões, para o período de 2021-2027. Contudo, são utilizados outros instrumentos e programas para financiar a PEV como Fundo de Apoio à Sociedade Civil e empréstimos que a Comissão disponibiliza concedidos pelo Banco Europeu de Investimento e pelo Banco Europeu de Reconstrução e Desenvolvimento. O acesso ao mercado, o reforço da mobilidade e a gestão da migração foram promovidos através dos Acordos de Comércio Livre Abrangente e Aprofundado (ACLAA).
As parcerias nem sempre se mantiveram fiéis aos Tratados originais, pois a conjuntura europeia e internacional exigiu, com o tempo, uma mudança nos objetivos, na abordagem e metodologia. Assim, a PEV foi alvo de dois processos de revisão nos anos de 2011 e de 2015, onde se procurou adequar o enquadramento da política tanto às necessidades da política externa da UE, como às transformações institucionais introduzidas pelo Tratado de Lisboa. Em 2011, como resposta à Primavera Árabe, procedeu-se a uma revisão da PEV, que se centrou na promoção de uma democracia mais sustentável e sólida (eleições livres e justas, liberdade de expressão, controlo democrático, etc), bem como de um desenvolvimento económico mais inclusivo. Por sua vez, a Comissão juntamente com o Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE) lançaram a revisão de 2015, que veio trazer uma mudança no quadro da cooperação, onde era necessário uma PEV mais coerente, estratégica e flexível, e como tal foram propostas novas formas de construir parcerias mais eficazes na vizinhança da União, ao adaptar os instrumentos da política tendo em conta as aspirações dos países parceiros da PEV. Embora a PEV seja concebida como um conjunto de instrumentos da política comum, também permite que a UE adapte, diferencie e modifique a sua política de acordo com as especificidades de cada parceiro. No entanto, em 2018 o Parlamento adotou a posição de suspender a assistência em casos de violação dos direitos humanos e reorientou a sua estratégia passando a uma abordagem baseada no desempenho. Os mais recentes relatórios das revisões e execuções da PEV apontam para uma abordagem mais flexível e sensível demonstrada pela UE e a utilização mais eficiente de recursos.
2. A Parceria Meridional/Sul
A Política Europeia de Vizinhança Meridional/Sul abrange dez Estados não pertencentes à UE: Argélia, Egito, Israel, Jordânia, Líbano, Líbia, Marrocos, Palestina, Síria e Tunísia.
Estes planos de ação estabelecem programas de reforma política e económica com prioridades a curto e médio prazo. Os planos de ação no âmbito da PEV procuram, em particular, desenvolver sociedades democráticas, socialmente equitativas e inclusivas, fomentando a integração económica e a educação, desenvolvendo pequenas e médias empresas e a agricultura e facilitando a circulação de pessoas nas fronteiras, refletindo as necessidades, os interesses e as capacidades da UE e de cada parceiro.
Dentro deste plano de cooperação, não são apenas prioridade diminuir as assimetrias socioeconómicas, mas sim reforçar a manutenção da paz. A UE tem vindo a ser um agente promotor da paz e do diálogo pacifico no conflito Israel-Palestina, onde a UE é o principal financiador da Autoridade Nacional Palestiniana, com uma dotação bilateral anual indicativa de cerca de 300 milhões de Euros. Em 2009, a UE decidiu que seria necessário realizar progressos no âmbito do processo de paz no Médio Oriente (PPMO) para que as relações progredissem para um estatuto «avançado».
As relações da UE com este grupo de países estão ao abrigo de «acordos euro-mediterrânicos de associação», que se referem essencialmente ao comércio de mercadorias. Em 2011, na sequência da Primavera Árabe, o Conselho adotou diretivas destinadas a transformar os acordos de associação em Acordos de Comércio Livre Abrangente e Aprofundado (ACLAA) no que respeita ao Egito, Marrocos, Jordânia e Tunísia, não tendo as negociações, no entanto, prosseguido da maneira desejável. A UE exporta para estes países, na sua maioria carne de vaca, borrego, cereais e produtos lácteos. Em termos de importação, a UE importa principalmente fruta, produtos hortícolas e azeite.
O principal objetivo da cooperação euro-mediterrânica no domínio das estatísticas é estabelecer um processo contínuo de harmonização estatística para permitir uma convergência progressiva em termos de dados económicos e sociais harmonizados e comparáveis nos países englobados na ENP-Sul facilitando o cumprimento das normas europeias e internacionais. Os programas de assistência destinados a melhorar os sistemas estatísticos dos países meridionais podem ser de natureza regional ou específicos de cada país (como os projetos de geminação). O programa de cooperação regional em curso neste assunto é denominado ‘MEDSTAT IV’. O Fórum de Estatística Euro-Mediterrânicos é um órgão de decisão de alto nível, cujo papel é orientar a cooperação no domínio das estatísticas entre a UE e os Sistemas Estatísticos Nacionais dos países meridionais.
A União para o Mediterrâneo (UpM), lançada em 2008 para estimular a Parceria Euro-Mediterrânica, constitui um quadro regional de cooperação entre os Estados-Membros da UE e 15 países mediterrânicos, incluindo os dez parceiros meridionais. Dentro deste programa, surgiram ainda planos de cooperação mais pequenos e específicos como é o caso do programa Itália-Tunísia, que visa atingir promover a integração económica, social, institucional e cultural entre as regiões da Sicília e da Tunísia através de um processo de desenvolvimento sustentável conjunto no contexto da cooperação transfronteiriça.
3. A Parceria Ocidental (PO)
Já a Parceria Ocidental abrange as relações entre a UE com seis países: Arménia, Azerbaijão, Bielorrússia, Geórgia, Moldávia e Ucrânia. Embora, o nível de relacionamento de Bruxelas com os países do espaço pós-soviético não seja homogéneo. Distinguem-se a Moldávia, Ucrânia e Geórgia com a sua inserção numa Deep and Comprehensive Free Trade Area, que constava já dos Acordos de Associação assinados. A opinião pública destes três países favorece substantivamente o relacionamento com a UE, e saliente-se, que lidam os três com ingerências territoriais associadas ao Kremlin.
Uma das variáveis decisivas da Parceria a Leste prende-se com o cumprimento do critério geográfico da adesão à União. A política de alargamento estará sempre na mesa, no que diz respeito à abordagem aos vizinhos a Leste. No entanto, note-se que após o alargamento de 2004, não só a UE estendeu as suas fronteiras, como substituiu aquele que era o seu contexto de vizinhança. Por esta razão, um subsequente alargamento para além dos países do Pacto de Varsóvia, poderia colocar em causa as projeções de aprofundamento da integração a curto prazo.
Outra particularidade da abordagem a Leste prende-se com as considerações geopolíticas inerentes à contraposição de interesses com Moscovo. Na verdade, a Rússia integrava a visão de vizinhança da UE, no entanto, recusou por não considerar justos os termos de negociação. De facto, a iniciativa da presidência polaca do Conselho inaugurava um regime de relacionamentos, que se sobrepunha ao que o Kremlin considerava ser garantidamente a sua esfera de influência.
Dada a conjuntura de blocos económicos regionais, mais do que nunca, a dimensão sociológica de um ator reveste-se de importância. A perceção de um ator, ou o seu retratamento pela comunicação social, pode significar a aproximação ou o afastamento de um bloco regional, pelo que também as abordagens adquirem características pouco ortodoxas.
No enquadramento da Parceria a Leste, a União Europeia emprega medidas de condicionalidade positiva e de socialização institucional, com atenção aos critérios de Copenhaga. A UE rapidamente compreendeu que o regime sancionatório não seria o melhor projeto a longo prazo, a condicionalidade negativa poderia resultar num agravamento de relações diplomáticas e numa política externa internacionalmente percecionada como agressiva. Assim, mediante uma aposta no apoio à reforma política, judicial e económica dos países, a UE pôde consensualizar relações de convergência. Como referido anteriormente, a hipótese de alargamento é também um estímulo importante a esforços de harmonização.
A Parceria a Leste foi vista por académicos como a chegada da Europa ao xadrez geopolítico. A UE vê uma tarefa complexa no seu relacionamento com qualquer país do espaço pós-soviético, corre o risco constante de despoletar dinâmicas de grande estratégia, mesmo que aja de um modo benigno e benéfico para as sociedades pós-soviéticas.
1 de junho de 2021
Coordenado por Rita Monte
Realizado pelos estagiários:
André Cunha
Bruna Costa
Ivo Marques
Tiago Carvalho
Bibliografia
Europal. 2021. “Política Europeia De Vizinhança | Fichas Temáticas Sobre A União Europeia | Parlamento Europeu” https://www.europarl.europa.eu/factsheets/pt/sheet/170/politica-europeia-de-vizinhanca
European Neighbourhood Policy (ENP). (08/02/2021) https://eeas.europa.eu/diplomatic-network/european-neighbourhood-policy-enp/330/european-neighbourhood-policy-enp_en
Fontaine, Pascal. 2014. The European Union Explained: Europe in 12 Lessons. Luxembourg: European Union,
Gänzle, Stefan. 2009. EU Governance and the European Neighbourhood Policy: A Framework for Analysis
Moravcsik, Andrew. 2010 “Europe, the Second Superpower.” Current History 109, no. 725. 91–98. https://doi.org/10.1525/curh.2010.109.725.91.
Ramona Frunza. 2009. A Perspective On The Role Of The European Neighbourhood Policy In The Pan-European Integration
Simão, Licínia. 2017. “Politica De Vizinhança”. In Enciclopédia Da União Europeia, 1st ed., 294-297. Braga: Petrony.
