Nos próximos dias 8-9 de julho realiza-se em Varsóvia a Cimeira da NATO, com a presença dos Chefes de Estado e de Governo dos 28 países Aliados.
Em visita à Polónia, no dia 13 de junho, o Secretário-Geral da NATO, Jens Stoltenberg, fez uma antevisão do que estará na agenda do encontro, tendo referido que irão ser tomadas decisões importantíssimas sobre o futuro da NATO e sobre o processo de adaptação política e militar da Aliança. Em relação à agenda da Cimeira foram identificados os seguintes temas principais:
– Futuro da missão de treino e suporte no Afeganistão;
– Reforço da postura defensiva e dissuasora da NATO a Leste, sobretudo em relação aos Estados Bálticos e à Polónia;
Projeção de estabilidade para além das fronteiras da Aliança;
– Situação na Síria e respostas da NATO a ameaças vindas do Médio-Oriente e Norte de África, incluindo o auto-intitulado “estado islâmico”, o terrorismo global e a segurança marítima do Mediterrâneo;
– Reforço da cooperação NATO-UE.
Como enquadramento dos novos desafios da NATO no atual ambiente de segurança internacional, junta-se o texto a seguir discriminado.
Determinantes do novo ambiente de segurança internacional
O primeiro quartel do século XXI tem-se caracterizado principalmente por um acelerado desenvolvimento tecnológico e por uma mudança radical no cenário geopolítico europeu e no ambiente de segurança internacional, facilitada pela globalização e pela disseminação das tecnologias de informação e comunicações, propiciadoras de fenómenos por vezes incontroláveis à escala mundial, incluindo o terrorismo transnacional, e com repercussão na “vizinhança alargada” estratégica da Europa.
Sob o ponto de vista da segurança e defesa, a Europa enfrenta hoje principalmente quatro grandes desafios: (i) falta de visão estratégica de médio-longo prazo e ausência de vontade política para investir de forma sustentada, sistemática e coerente em defesa; (ii) ameaça híbrida de uma Rússia mais assertiva e expansionista, sobretudo a Leste da Europa, com a crise da Ucrânia e a anexação da Crimeia, pretendendo recuperar o protagonismo imperial e a liderança perdidas depois do fim da Guerra Fria, com utilização da força militar na consecução de objetivos políticos, se necessário; (iii) conflitos regionais e instabilidade endémica no flanco Sul, Médio-Oriente e Sahel, com a implantação e alastramento do D’aesh, potenciando a exportação do terrorismo transnacional, dando origem às maiores vagas de migrantes, deslocados e refugiados desde a II Guerra Mundial e pondo em perigo a própria coesão e “raison d’être” do processo de construção da União Europeia; (iv) insuficiente cooperação de segurança e defesa a nível global e enormes vulnerabilidades em relação aos desafios transnacionais e à ameaça de ciberataques, sobretudo nos sistemas de comando e controlo, sistemas de informações críticos e infraestruturas críticas.
Com o D’aesh, o terror instalou-se definitivamente mais perto da Europa, se não mesmo dentro da “nossa casa”. Por outro lado, como transpirou dos ataques terroristas em Paris (nov2015), com o grande fluxo de migrantes e em virtude de um sistema de identificação e registo lento e ineficaz, não é de descartar a possibilidade de infiltração clandestina de ativistas radicais islâmicos[1].
A resposta adequada a estes desafios e ameaças exige: (i) adaptação das organizações e instituições de segurança e defesa tradicionais às rápidas mudanças e transformações em curso; (ii) desenvolvimento e implementação de políticas, instrumentos e mecanismos institucionais da UE, que promovam e facilitem a projeção de estabilidade para a sua “vizinhança alargada”, a Leste e a Sul; (iii) mais e melhor investimento em defesa, através de uma maior cooperação de defesa e aumento coordenado de capacidades militares; (iv) desenvolvimento de uma base tecnológica e industrial de defesa inovadora e competitiva, que a Europa está ainda longe de atingir.
Surpreendentemente, a Europa não só não tem sido capaz de dar uma resposta adequada a estes novos fenómenos e desafios, nomeadamente no caso da crise migratória, como tem evidenciado sinais preocupantes de possível desmembramento, debilidade e retrocesso do processo de construção europeia, nos seus pilares fundamentais de solidariedade, integração, coesão e unidade.
Depois de um longo período de contração dos orçamentos de defesa na Europa e também nos EUA, com repercussão no desinvestimento em investigação tecnológica de defesa, no aumento preocupante das lacunas capacitarias críticas e na diminuição dos níveis de prontidão para o combate e das competências tecnológicas e industriais de defesa, estamos finalmente a assistir a tempos de mudança, com uma inversão da tendência depressiva verificada já em 2015 e uma ligeira subida estimada para 2016. Será uma inversão de tendência sustentável? Haverá visão estratégica e vontade política suficientes para se investir mais em inovação tecnológica e para atingir o objetivo-meta de 2% do PIB em despesas com defesa, há muito estabelecido na NATO e na UE e reiterado na Cimeira de Gales da NATO (4-5set2014)?[2]
O empenhamento de forças terrestres, aéreas e navais russas na Geórgia (2008), o reacender dos conflitos “congelados” na Transnístria, Ossétia do Sul e Abecásia, a anexação da Crimeia e a ameaça hibrida da Rússia na Ucrânia Oriental, assim como a intervenção da Rússia na crise da Síria, constituem avisos sérios das mudanças geopolíticas em curso e do novo paradigma estratégico da Rússia, nos limites da área de responsabilidade da NATO.
Assim, com a pressão ameaçadora da Rússia a Leste, por um lado e o terror e o caos instalado na vizinhança do Mediterrâneo Oriental e Sahel, por outro, poder-se-á antecipar um futuro de grande conflituosidade, instabilidade e incerteza para a segurança da Europa, com incidência direta na segurança dos cidadãos europeus. Neste cenário, a segurança da Europa dependerá fundamentalmente da capacidade da NATO e da UE de projetarem estabilidade para além das suas próprias fronteiras[3].
Podemos assim dizer que a segurança da Europa está hoje muito mais ameaçada, precisamente num momento em que a resposta europeia se encontra mais enfraquecida economicamente e fragmentada moral e politicamente[4]. Isto acontece ao mesmo tempo que os interesses estratégicos prioritários dos EUA estão a deslocar-se da Europa para a região Ásia-Pacífico (pivô estratégico dos EUA), onde a China, cujo poder naval tem aumentado significativamente, constitui um risco crescente para a estabilidade internacional e para a segurança da navegação marítima, sobretudo nos reiteradamente disputados Mares do Sul da China.
Por outro lado, paradoxalmente, o “pivô” estratégico dos EUA para a Ásia-Pacífico forçará inevitavelmente os europeus a tomarem a sua segurança e defesa mais seriamente, sem prejuízo do papel determinante da NATO na defesa coletiva da Europa.
Assim, a Europa terá de investir mais e melhor em defesa, para granjear credibilidade na cena internacional e continuar a ser um ator global relevante, fornecedor de segurança (em vez de um consumidor de segurança), e sobretudo para garantir a sua própria segurança.
A adaptação da NATO aos novos desafios de segurança e a cooperação NATO-UE.
O novo quadro de ameaças, riscos e desafios transnacionais, incluindo o terrorismo e a chamada “ameaça híbrida” russa[5], tornou mais evidente do que nunca que a tradicional “partilha de trabalho” entre NATO e UE (hard power versus soft power) não é coerente com as necessidades atuais da Europa em termos de segurança e defesa. Por isso, constatando-se que tanto a UE como a NATO estão a desenvolver atividades e ações preventivas contra a “ameaça híbrida”, a Alta Representante da UE, Federica Mogherini, propôs a criação de uma Célula da UE contra as ameaças híbridas (EU Hybrid Fusion Cell), para intensificar a coordenação e troca de informação entre os Estados-membros, realçando simultaneamente a necessidade de uma maior coordenação, cooperação e diálogo UE-NATO[6]
Na sequência da anexação da Crimeia pela Rússia e do agudizar da crise da Ucrânia (abril de 2014), o Conselho do Atlântico Norte (NAC) emitiu um comunicado em que anunciava a decisão de “suspender toda a cooperação civil e militar entre a NATO e a Rússia, embora o diálogo político no quadro do Conselho NATO-Rússia pudesse continuar, como necessário, para permitir a troca de informação sobre a crise”.
Na Cimeira de Gales (setembro de 2014)[7], em resposta aos novos desafios da Rússia em relação à Ucrânia/Crimeia e aos flancos Leste e Sul da Europa, a NATO reiterou a sua dimensão de “hard power”, reforçando a sua postura simultaneamente defensiva e dissuasora, o que levou o 1º Ministro da Rússia, Dimitri Medved[8], a afirmar que se está a caminhar para uma nova “guerra fria”.
De facto, desde a Cimeira de Gales, a NATO simplificou e agilizou o seu processo de tomada de decisão político-militar, procedeu à adaptação, reforço e fortalecimento do seu dispositivo e Plano de Ação de Prontidão[9], aumentando substancialmente a sua Força de Resposta Rápida (NATO Response Force) para 40.000 militares (cerca de três vezes mais do que o efetivo anteriormente definido) e criou uma Força Combinada de Muito Alta Prontidão[10] (também designada por Spearhead Force), com a dimensão aproximada de 5.000 homens e com uma prontidão operacional de 48 horas, como parte da “European Reassurance Initiative”. Concomitantemente, intensificaram-se os exercícios reais de grande envergadura da NATO – os maiores desde o fim da Guerra Fria – e assegurou-se uma maior presença das forças da NATO em apoio aos Estados Bálticos e a outros países aliados a Leste e Sul[11].
É previsível que a 27ª Cimeira da NATO, a realizar em Varsóvia (8-9jul2016), constitua um marco histórico por duas razões essenciais: (i) as últimas forças militares da NATO devem sair do Afeganistão durante o corrente ano, deixando a NATO novamente perante a síndrome da redefinição da sua missão, à semelhança do que aconteceu no início dos anos 1990s com o fim da Guerra Fria; (ii) em face da diversidade, gravidade e complexidade dos desafios e ameaças em jogo, os líderes dos 28 países Aliados terão de decidir e acordar sobre o papel e a futura direção estratégica da Aliança Atlântica, nomeadamente no que respeita ao D’aesh e à consequente exportação de terrorismo transnacional[12].
Por outro lado, estima-se que em Varsóvia a postura simultaneamente defensiva e dissuasora manifestada em Gales, seja formalmente materializada[13] em relação aos flancos Leste e Sul, assim como reiterada a vontade política de um aprofundamento da cooperação NATO-UE, e da continuação do indispensável diálogo com a Rússia[14].
Esta presença reforçada da NATO poderá constituir uma “cabeça-de-ponte” para futuros reforços imediatos da NATO, se e quando necessário. Por outro lado, constituirá também uma demostração inequívoca de que a NATO está preparada para responder a todo o espetro de ameaças, seja qual for a sua origem, reforçar a defesa coletiva dos seus membros, participar na gestão de crises e robustecer a segurança cooperativa.
O efeito dissuasor da NATO e a complementaridade dos instrumentos e mecanismos da UE são essenciais no atual e futuro ambiente de segurança internacional, e constituem uma razão acrescida para a necessidade de reforço da cooperação NATO-UE. Considerando que 23 dos 28 países Aliados são Estados-membros da UE, a chave está pois na complementaridade da ação dos instrumentos, mecanismos, estruturas e organizações existentes, ultrapassando as tradicionais divisões artificiais que já não correspondem à realidade.
Oxalá a Estratégia Global de política externa e segurança da UE, a aprovar numa próxima reunião do Conselho Europeu, constitua uma peça fundamental para a clarificação do papel da Europa na segurança e defesa europeia, assim como no reforço do elo transatlântico e da indispensável cooperação NATO-UE!
Dada a importância e oportunidade da Cimeira de Varsóvia os Ministros da Defesa de Espanha, França, Itália e Portugal estiveram reunidos no dia 12 de maio de 2016, em Toulon-França, para concertar posições sobre vários pontos da agenda da Cimeira de interesse especial para o flanco Sul, nomeadamente terrorismo global, segurança marítima em especial no Mediterrâneo e reforço da cooperação NATO-UE.
Augusto de Melo Correia
Vice-Presidente da Direção
[1] No período de 20 de julho a 30 de novembro de 2015 quase 500.000 migrantes chegaram à Grécia em catadupas, dos quais apenas 121.000 foram sumariamente identificados através de impressões digitais, o que é insuficiente em termos de requisitos necessários para acesso ao direito de asilo. A constatação desta vulnerabilidade sob o ponto Angeliki Dimitriadi, “The European border guard: New in name only?”, European Council on Foreign Relations, 02June2016. de vista humanitário e de segurança europeia esteve no centro da decisão do Conselho e Parlamento Europeu, tendo em vista a criação da “European Border and Coast Guard Agency” (EBCG), que absorverá a Frontex, com um mandato mais amplo e com mais poderes e dotada de mais meios financeiros, pessoal e equipamento. Mantem-se, no entanto, o primado da responsabilidade nacional e cooperação dos Estados-membros quanto ao exercício do controlo das fronteiras externas da UE.
[2] Em conferência de imprensa de 13 de junho de 2016, o Secretário-Geral da NATO, Jens Stoltenberg, informou que a média atual de dispêndios com a defesa na NATO situa-se em 1,5% do PIB, com uma ligeira tendência para aumentar até ao fim do corrente ano.
[3] “Se os nossos vizinhos estiverem mais estáveis, nós estaremos mais seguros”, discurso do Secretário-Geral da NATO, Jens Stoltenberg, Universidade de Varsóvia, 31May2016.
[4] “A União Europeia enfrenta uma ameaça existencial com origem no interior das nossas fronteiras…”, Federica Mogherini, Alta Representante da EU, 09mai2016.
[5] Para uma definição institucional de “ameaça hibrida” ver: Joint Communication on Countering Hybrid
Threats, (JOIN (2016) 18 final, 6April2016), Conclusões do Conselho de 19 de abril de 2016, Conclusões do Conselho sobre Política Comum de Segurança e Defesa de maio de 2015 (Consilium 8971/15), Conclusões Conselho Europeu de junho de 2015 e NATO’s Response to Hybrid Threats, Guillaume Lasconjarias e Jeffrey A. Larsen, NATO Defense College, 2015. Para mais informação sobre “guerra hibrida” recomenda-se: Hoffman, F. “Hybrid Warfare and Challenges”, Joint Force Quarterly, Issue. 52, 1st Quarter, 2009; Hoffman, F. “Further Thougts on Hybrid Threats”, Small Wars Journal, 2009; Glenn, R. “Thoughts on Hybrid Conflicts”, Small Wars Journal, 2009; McCuen, J. “Hybrid Wars”, Military Review, March-April 2008; Stuart Lyle, “Maoism versus Hybrid theory – Is the military being distracted by this doctrinal buzz-word?”, UK Defence Forum, Dec 2011.
[6] Numa conferência de imprensa conjunta com a Alta Representante da UE, Federica Mogherini, o Secretário-Geral da NATO, Jens Stoltenberg, afirmou recentemente que as relações NATO-UE
progrediram mais nestes últimos 3 anos do que nos 13 anos anteriores, tendo sido acordadas iniciativas conjuntas sobre “guerra híbrida”, cibersegurança e segurança marítima.
[7] Na sequência da Cimeira de Gales um comunicado da NATO referia explicitamente, pela primeira vez, que um ciberataque poderia levar à invocação do Artº 5º, sendo a correspondente decisão tomada pelo Conselho do Atlântico Norte.
[8] Conferência de Segurança, Munique, 12-13 Fev2016.
“NATO does not seek confrontation with Russia. We don’t want a new Cold War. We don’t want a new arms race”. Discurso do Secretário-Geral da NATO na Universidade de Varsóvia, 31May2016.
[9] NATO, NATO Readiness Action Plan-Fact Sheet, May2015, www.aco.nato.int/readiness-actionplan.aspx
[10] NATO, Very High Readiness JointTask Force-Fact Sheet, 9 March 2016, www.aco.nato.int/page349011837.aspx
[11] Missão permanente de “policiamento aéreo” de forças aéreas da NATO para defesa do espaço aéreo dos países bálticos (Estónia, Letónia, Lituânia), em que Portugal tem participado regularmente com um destacamento de F-16.
Pre-posicionamento de equipamento, munições e infraestruturas e criação e ativação de 8 novos pequenos quartéis-generais para planeamento, comando, treino e, se necessário, reforço de forças integradas no flanco leste da NATO, assim como mísseis antimísseis e antiaéreos na Turquia.
São inúmeros os Exercícios reais de grande envergadura (os maiores desde o fim da “guerra fria”) realizados pela NATO no âmbito da doutrina European Reassurance Initiative. A título de exemplo, cita-se o Exercício Trident Juncture 2015, que se desenvolveu entre 3out e 6 nov, tendo sido o maior Exercício da NATO pós Guerra Fria, envolvendo 36.000 militares de 30 países (28 Aliados, mais parceiros), incluindo Portugal.
[12] Numa conferência de imprensa em 13 de junho de 2016, o Secretário-Geral da NATO informou que em Varsóvia a NATO irá considerar a possibilidade de apoiar a Coligação Internacional contra o D’aesh com meios AEWCS (Airborne Early Warning and Control System).
[13] Em fevereiro de 2016 e em junho de 2016 o Conselho de Defesa da NATO (NATO Defence Council), no seu formato de Ministros da Defesa, decidiu reforçar a presença avançada de forças da NATO (presumivelmente nível batalhão) nos países do leste da Aliança mais expostos à ameaça russa (colocação de 4 batalhões nos três países bálticos e na Polónia), de forma a deixar claro que qualquer violação das suas fronteiras não é uma opção. Estima-se que em Varsóvia seja tomada a decisão final quanto à forma, grau e composição desta força avançada reforçada, que incluirá o pre-posicionamento, de pessoal (em regime de rotação periódica), equipamento e infraestruturas.
Na sua recente visita à Polónia o Secretário-Geral da NATO, Jens Stoltenberg, informou que este reforço do leste da Aliança não tem um carácter ofensivo contra a Rússia. Discurso do Secretário-Geral da NATO, “The Warsaw Summit: Strengthening NATO in turbulent times”, Universidade de Varsóvia, 31May2016.
Entretanto, os EUA anunciaram que irão aumentar a sua presença na Europa em apoio da Aliança, no quadro da “European Reassurance Initiative”, tendo para o efeito quadruplicado o seu orçamento (3,4MM US$ em 2017).
[14] A primeira reunião do Conselho NATO-Rússia após a crise da Ucrânia teve lugar em 20 de abril de 2016, cujas conclusões realçam a natureza “franca e séria” das discussões e constatam que “a NATO e a Rússia têm desacordos profundos e persistentes que não se alteraram”. Uma outra importante conclusão deste Conselho NATO-Rússia foi a “necessidade de se continuarem os esforços no sentido da implementação dos Acordos de Minsk”.
