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A cooperação no domínio da segurança e da defesa nos Balcãs Ocidentais

A contribuição da União Europeia e da NATO

1. Introdução:

A região dos Balcãs Ocidentais tem sido objeto de maior atenção para a comunidade internacional, principalmente pela União Europeia, desde as guerras dos anos 90. É uma região definida na European Neighbourhood Policy e que, atualmente, abrange seis países (Albânia, Bósnia-Herzegovina, Kosovo, Macedónia do Norte, Montenegro e Sérvia). Países estes caracterizados por instabilidade política, corrupção e baixos níveis de desenvolvimento económico, assim como tensões sociais e étnicas (Jakešević, 2019, p. 36), mas que têm realizado esforços genuínos para se reintegrarem na comunidade internacional após o período socialista.

O termo ‘Balcãs Ocidentais’ é utilizado, nesta reflexão, para se referir aos países do sudeste da Europa que não fazem parte da União Europeia, mas que desejam aderir. Todos os países desta região, com exceção do Kosovo, são membros da Organização das Nações Unidas (ONU), do Conselho da Europa e da Organização para a Segurança e Cooperação na Europa (OSCE). O Kosovo participa no Acordo Centro-Europeu de Livre-Comércio (CEFTA), enquanto que a Albânia, a Macedónia do Norte e o Montenegro integram a Organização do Tratado do Atlântico Norte (NATO).

Durante a última década, ameaças securitárias contemporâneas exigiram uma maior integração entre a União e esta região, no sentido de uma cooperação para a segurança europeia. Além disso, alguns Estados buscaram a adesão à NATO. Essa cooperação regional acabou por unir os países sob um propósito comum, e tem sido uma ferramenta imprescindível para a estabilização, sendo este um caminho importante para a integração dos seis países na União Europeia (Emini & Marku, 2019, p. 5). Desta forma, procura-se entender neste artigo a cooperação entre a União Europeia e os Balcãs Ocidentais no domínio da segurança e da defesa e o papel que a NATO tem desempenhado.

2. Os desafios nesta matéria:

É possível analisar vários fatores que tornam importante o reforço da cooperação regional no domínio da segurança e da defesa nos Balcãs Ocidentais. Em primeiro lugar, é possível afirmar que é diretamente proporcional à contribuição da cooperação securitária nesta região, ou seja, quanto mais forte ela for, mais se colabora na estabilidade política, prosperidade económica e, claro, na segurança (Emini & Marku, 2019, p. 6). Seguidamente, a cooperação regional em matéria de segurança é um instrumento usado pela União para enfrentar desafios securitários que tem graves implicações para a UE no âmbito interno, como o crime organizado, a corrupção, a migração ilegal e a gestão de fronteiras. Além disso, esta região é considerada uma regional security complex, sendo este termo definido como “[…] um conjunto de unidades cujo principais processos de securitização, dessecuritização, ou ambos, estão tão interligados que seus problemas de segurança não podem ser analisados ​​ou resolvidos separadamente” (Wæver, 2004, p. 19).

            Desta forma, a cooperação multilateral neste tema é particularmente mais desafiadora em regiões de pós-conflito, como é a questão dos Balcãs Ocidentais. Assim, um dos principais obstáculos que há nesta área é a falta de confiança entre os países que compartilharam um passado conflituoso. Devido a isso, não pôde haver muitas iniciativas de segurança regional bem-sucedidas (Emini, 2014). 

A segunda questão que dificulta a cooperação é o fato de que os países da região terem sido mais relutantes em cooperar quando julgaram as ações como uma espécie de ameaça à sua independência ou até mesmo como uma tentativa da UE de restabelecer ou reviver algum tipo de espaço jugoslavo (Karnitschnig, 2017). Como resultado disso, os países dos Balcãs Ocidentais têm preferido cooperar a nível bilateral.

Na cooperação externa há outros desafios. A adesão da Bósnia e Herzegovina na NATO é bloqueada pela Sérvia, enquanto que a má reputação da NATO na Sérvia – que é perpetuada por nacionalistas –, combinado com o fato de que 48% dos sérvios preferem uma maior cooperação de defesa com a Rússia, é a razão do não progresso para a adesão, embora este país participe de exercícios militares em conjunto com a NATO (Crosson, 2021). Outro desafio à expansão desta organização é o estatuto jurídico indefinido do Kosovo.

3. A arquitetura de segurança:

Apesar das questões elencadas no tópico anterior, existe um esforço dos Balcãs Ocidentais em convergir com os países europeus na matéria de segurança e defesa, e nisso pode-se incluir a adesão à Organização para a Segurança e Cooperação na Europa (OSCE) e a implementação das recomendações desta mesma organização pelos países da região (Crosson, 2021). A participação destes países na EU Battlegroups e nas missões da Política Comum de Segurança e Defesa é visto como um compromisso. Além disso, em alguns casos, os países buscaram uma defesa coletiva, como no caso da Albânia, Macedónia do Norte e Montenegro, ao se juntarem à NATO.

A primeira vez que foram estabelecidos princípios e definidos objetivos claros para promover os interesses da UE, com base em seus valores fundamentais (Conselho da União Europeia, 2009, p. 12), foi com a Estratégia Europeia de Segurança, adotada em 2003. Esta tornou-se num marco no desenvolvimento da política externa e de segurança da União Europeia (Conselho da União Europeia, 2009, p. 5). Nela, afirma-se que a inclusão dos Bálcãs Ocidentais em uma Europa unida é “um objetivo estratégico” (Conselho da União Europeia, 2009, p. 8).

É importante salientar que no período pós-Guerra Fria, a União se expandiu tanto geograficamente quanto nas suas funções, políticas e instrumentos (Jakešević, 2019, p. 43). O seu poder normativo fica destacado ao promover e exigir reformas nos Estados que desejam entrar na UE. Neste contexto, foram criadas instrumentos como o European Neighbourhood Policy e o Stabilisation and Association Process, ambos com objetivo de estabilizar o plano europeu e trazer vários países para o European security community (Jakešević, 2019, p. 44).

Neste sentido, é possível afirmar que existem interesses estratégicos específicos da União Europeia na sua relação com os Balcãs Ocidentais. É importante afirmar que a promoção da paz e da estabilidade democrática não deriva apenas do seu papel normativo, mas sim de uma certa dependência por parte de seus Estados-Membros na questão securitária (tanto interna como externa). Assim, estabelecer e manter uma cooperação regional no âmbito da segurança tornou-se importante por enfrentar os principais desafios securitários (que acaba por ser uma área fundamental para a União), principalmente para alguns Estados-Membros (Orczechowska, 2014, p. 145).

É relevante também abordar o European security system, queé entendido como um conceito existente independentemente das fronteiras, onde os países compartilham a necessidade de combater conjuntamente às ameaças internas (Orczechowska, 2014, p. 146). Este sistema depende da eficiência dos atores envolvidos. Desta forma, é visto um sistema de cooperação inter-regional no domínio da segurança entre a União Europeia e os Balcãs Ocidentais, com implicações para a arquitetura de segurança da União (Buzan & Waever, 2003). 

Portanto, os Balcãs Ocidentais são, atualmente, a única região na fronteira com a União com perspetiva de adesão, embora não haja uma data clara para tal ocorrer. O que é certo é que a cooperação regional e a pacificação das relações entre os Estados da região são pré-requisitos para o avanço na adesão à UE (Emmert & Petrović, 2014, p. 1404). Esses objetivos foram reforçados na comunicação da Comissão Europeia intitulada “A credible enlargement perspective for and enhanced EU engagement with the Western Balkans”, em 2018. 

4. A cooperação com a UE e com a NATO:

As atividades da OSCE são abrangentes na região. São organizadas nas dimensões político-militar, económica e humana, contribuindo, desta forma, para um aumento da segurança coletiva (Crosson, 2021). Esse progresso é ilustrado com a presidência da OSCE pela Albânia, em 2020, e pela próxima presidência de um país da região, a Macedónia do Norte, em 2023.

Como dito anteriormente, três países dos Balcãs Ocidentais ingressaram na NATO. Albânia, Macedónia do Norte e Montenegro contribuíram e continuam a contribuir com as operações da organização, tanto hospedando bases (na Albânia), quanto enviando tropas para as missões da NATO (os três países). O Kosovo hospeda, atualmente, uma missão da NATO, a Kosovo Force (KFOR), que é apoiada pela Macedónia do Norte e Montenegro. Ademais, é importante dizer que os Estados-membros da União têm apoiado os esforços desses países para integrarem a NATO, mas vendo-os como uma forma de desencorajar a interferência política russa na Europa (Crosson, 2021).

A partir da Cimeira de Salónica, em 2003, os países dos Balcãs Ocidentais começaram a ligar-se à segurança e defesa europeia. Com o gasto de cerca de 2,5 mil milhões de euros da UE (financiado através do orçamento), foi possível realizar as missões e operações da Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD) na região (como se vê na figura 1).  A Albânia e a Macedónia do Norte também contribuíram com o staff para a EUFOR Althea (Crosson, 2021). Já a Sérvia participou na EUNAVFOR Atalanta e na EUTM Somália, bem como na EUTM Mali juntamente com o Montenegro e na EUTM RCA com a Albânia e a Macedónia do Norte (Crosson, 2021).

Fonte: Crosson, D., M. (2021). Enlarging the European Defence Union to the Western Balkans. Centre for European Policy Studies.

E, no ano de 2021, a Sérvia concluiu a sua primeira rotação na EU Battlegroup,  que são forças táticas de combate da União Europeia concebidas para entrar em ação dez dias após uma decisão da União (Landstrom, 2007, p. 7). Enquanto que a Macedónia do Norte e a Albânia farão as suas rotações em 2023 e 2024, respectivamente. Além disso, a Sérvia celebrou um acordo, aprovado pelo Conselho Europeu, com a Agência Europeia de Defesa (EDA) para participar de seus projetos (Crosson, 2021). Abaixo, na figura 2, podemos ver melhor a esquematização da participação dos países.

Fonte: Fonte: Crosson, D., M. (2021). Enlarging the European Defence Union to the Western Balkans. Centre for European Policy Studies.

5. Strategic Compass e os Balcãs Ocidentais:

A Europa acabou por se tornar mais vulnerável, sobretudo devido à novas ameaças, mudanças na geopolítica (principalmente com o regresso da guerra à Europa) e nas relações transatlânticas, o que revelou ser necessário rever a estratégia de ação externa, sendo a última sido aprovada em 2003 (Advisory Council on International Affairs, 2020). Também a Estratégia Global adotada pela UE em 2016 encontrava-se desatualizada e não era mais suficiente.

Desta forma, o Conselho da União Europeia aprovou a Strategic Compass. Este é um projeto que foi desenvolvido entre 2020 e 2022, nas Presidências do Conselho da Alemanha, de Portugal, da Eslovénia e da França, baseado na pretensão da União Europeia em operacionalizar a sua Estratégia Global e adaptar-se ao contexto internacional, sustentada na necessidade de reavaliar a Política Comum de Segurança e Defesa (CSDP), tornando as missões e/ou operações desta política mais robustas (Baltazar, 2021, p. 63).

Neste documento os Balcãs Ocidentais são mencionados em várias partes, e propõe uma “parceria à medida” com a região. É a primeira região abrangida pela parte do documento que discute o ambiente estratégico da União.

“A segurança e a estabilidade em toda a região dos Balcãs Ocidentais ainda não são um dado adquirido, também devido às crescentes interferências estrangeiras, incluindo campanhas de manipulação de informação, bem como às possíveis repercussões da atual deterioração da situação da segurança na Europa. A este respeito, interessa particularmente apoiar a soberania, a unidade e a integridade territorial da Bósnia-Herzegovina, com base nos princípios da igualdade e da não discriminação de todos os cidadãos e dos povos constituintes, tal como consagrados na Constituição da Bósnia-Herzegovina, bem como o processo de reforma na sua trajetória europeia, e levar por diante o diálogo Pristina-Belgrado, liderado pela UE. É necessário continuar a realizar progressos concretos em matéria de Estado de direito e de reformas baseadas nos valores, regras e normas da Europa e a perspetiva europeia é uma escolha estratégica, essencial para todos os parceiros que desejem aderir à UE.” (Conselho da União Europeia, 2022, p. 9).

A região também é mencionada na parte do documento com foco em parcerias, tanto bilaterais quanto multilaterais.

“Continuamos empenhados em aumentar a resiliência das sociedades e dos processos democráticos, das instituições políticas e das infraestruturas críticas nos Balcãs Ocidentais, bem como em reforçar a cibersegurança, combater a desinformação e apoiar os esforços de luta contra o terrorismo na região. A fim de contribuir para a criação de capacidades civis e militares e de robustecer a resiliência na região, é fundamental trabalhar em estreita colaboração com a OTAN e a OSCE. Congratulamo-nos com os contributos regulares que os nossos parceiros nos Balcãs Ocidentais têm dado às nossas missões e operações da PCSD.” (Conselho da União Europeia, 2022, p. 42).

Especificamente em termos de parcerias multilaterais, os Balcãs Ocidentais são mencionados no contexto da cooperação com a Organização para a Segurança e Cooperação na Europa (OSCE). É dito no documento que: “Ao desenvolver laços operacionais mais estreitos com a OSCE nos Balcãs Ocidentais, na Vizinhança Oriental e na Ásia Central, estudaremos, simultaneamente, as formas como a UE pode colaborar mais estreitamente com as missões da OSCE no terreno e reforçar a sua relação com o Centro de Prevenção de Conflitos da OSCE.” (Conselho da União Europeia, 2022, p. 40).

6. Conclusão:

De fato, tanto a abordagem da UE quanto da NATO para os Balcãs Ocidentais evoluíram consideravelmente desde o início dos anos 1990, da inexistência de política externa a uma fase reativa, e desta para uma perspectiva mais proativa e a adesão de três Estados para a NATO. Porém, ainda é possível ver alguns problemas que têm se repetido ao passar dos anos: a incompreensão da diversidade de contextos domésticos que envolvem a região e um receio quanto à adoção de critérios e ações menos abstratas, que possam levar a resultados concretos e sustentáveis no longo prazo (Severo, 2015, p. 73). Ainda assim, com a adoção da Strategic Compass, a perspectiva é que esses problemas sejam solucionados.

Além disso, mesmo que já tenham percorrido um longo caminho para superar o difícil passado, os países ainda enfrentam uma série de desafios internos e externos. Nestes desafios podemos elencar o limitado progresso socioeconómico, o populismo e o nacionalismo, a tentativa russa de interferir na política e nos processos democráticos e os movimentos migratórios (Andreychuk, 2018, p. 15).

Podemos concluir, assim, que os Balcãs Ocidentais têm uma grande importância tanto para a Europa, quanto para o espaço transatlântico na questão securitária. A própria segurança da região é crucial para a União Europeia, sendo assim indispensável um envolvimento internacional mais ativo. Em nenhuma outra região, a não ser na dos Balcãs Ocidentais, a cooperação estreita entre a NATO e a UE foi tão importante para a estabilidade e a segurança. Ainda mais, ambas as organizações podem fazer mais para encorajar os países da região a trabalharem juntos.


14 de abril de 2022

Guilherme Carrazzoni

EuroDefense Jovem-Portugal


Referências:

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Baltazar, A., R. (2021). A Implementação da Strategic Compass (“Bússola Estratégica”) no Âmbito da Política Comum de Segurança e Defesa da União Europeia – Implicações para Portugal. Revista de Ciências Militares, IX(2), 63-93. Disponível em: https://www.ium.pt/s/wp-content/uploads/CIDIUM/Revista%20Ciências%20Militares/RCM%20Vol.%20IX%20N.º2%20%20Ana%20Baltazar-%20nov.%2021%20A%20Implementação%20da%20Strategic%20Compass…%20PT.pdf

Buzan, B., & Waever, O. (2003). Regions and Powers: The Structure of International Security. Cambridge: Cambridge University Press.

Conselho da União Europeia. (2022). Bússola Estratégica para a Segurança e a Defesa. Disponível em: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-7371-2022-INIT/pt/pdf

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Crosson, D., M. (2021, 22 de janeiro). Enlarging the European Defence Union to the Western Balkans. Centre for European Policy Studies. Disponível em: https://www.ceps.eu/enlarging-the-european-defence-union-to-the-western-balkans/

Emmert, F., & Petrović, S. (2014). The Past, Present and Future of EU Enlargement. Fordham International Law Journal, 37(5), 1349–1420. Disponível em: https://ir.lawnet.fordham.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=2350&context=ilj

Emini, D. (2014). Kosovo’s Membership and Representation in Regional Security Initiatives. Pristina: Kosovar Centre for Security Studies.

Emini, D., & Marku, D. (2019). Regional Security Cooperation in the Western Balkans. Institutite for Democracy “Societas Civilis” – Skopje. Disponível em: https://idscs.org.mk/wp-content/uploads/2019/06/a5_regional_security.pdf

Jakešević, R. (2019). Security Community Building in the Western Balkans – Wishful Thinking or an Inevitable Future?. Teorija in praksa, 56(1), 30-52. Disponível em: https://www.fdv.uni-lj.si/docs/default-source/tip/vzpostavljanje-varnostne-skupnosti-na-zahodnem-balkanu-lepa-%C5%BEelja-ali-neogibna-prihodnost.pdf?sfvrsn=0

Karnitschnig, M. (2017, 6 de abril). Serbia’s Plan to Bring Back (best Of) Yugoslavia. POLITICO. Disponível em: https://www.politico.eu/article/for-serbias-vucic-road-to-eu-runs-through-balkans/

Landstrom, G. (2007). Enter the EU Battlegroups. Chaillot Paper, European Union Institute for Security Studies, 97(1). Disponível em: https://www.iss.europa.eu/sites/default/files/EUISSFiles/cp097.pdf

Orczechowska, I. (2014). European security capabilities in the region of the Western Balkans in the beginning of the twenty-first century. SEEU Review, 10(1), 143-155. DOI: 10.2478/seeur-2014-0013

Severo, M., B. (2015). As relações entre a União Europeia e os Balcãs Ocidentais: uma abordagem de estabilização e associação?. Revista Conjuntura Austral, 6(31), 61-76. Disponível em: https://core.ac.uk/download/pdf/303978280.pdf

Wæver, O. (2004, março). Aberystwyth, Paris, Copenhagen: New “Schools” in Security Theory and their Origins between Core and Periphery. Paper presented at the annual meeting of the International Studies Association, Montreal, Canada.


NOTA:

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