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A importância da União Europeia no cenário internacional: A PESC, a PESD e o multilateralismo europeu

O processo de integração europeia permitiu um período de paz considerável entre os povos europeus, consolidando o vasto bloco geopolítico que forma a Europa. A grande evolução deste processo culminou com a formalização da União Europeia, em 1992, pelo Tratado de Maastricht na qual se nota, de forma clara, a ambição dos Estados-Membros em transformar a União num ator de relevo no cenário internacional. Este argumento é exposto por Fergunson & Mansbach ao referirem que o objetivo fundamental do Tratado é: «aprofundar o caminho para uma União Europeia, utilizando as estruturas institucionais já existentes e acrescentando outras novas relativos a vários assuntos, entre os quais uma política externa e de segurança» (Fergunson & Mansbach, 1996, pág.51.). A União procurava, assim, assumir responsabilidades na gestão dos assuntos de política internacional através da institucionalização dos meios e das capacidades necessárias neste sentido. O objetivo deste artigo é, assim, destacar a importância da União Europeia no cenário internacional através de uma análise à sua política externa e de defesa e segurança.

 No que toca à política externa, a União Europeia, no seu todo, tem aplicado, a meu ver, o conceito de soft power desenvolvido por Joseph Nye, referindo-se a um modelo de propagação e manutenção de poder realizado através de relações económicas, culturais e comerciais. Isto permite a concretização de uma ponte diplomática que possibilita a partilha dos valores e princípios democráticos europeus, entre os quais o livre mercado, o respeito pelo Estado de Direito e pelas instituições democráticas. A título de exemplo, veja-se a Parceria Transatlântica de Comércio e investimento (TTIP): um acordo de comércio livre entre as margens do Atlântico que, segundo, Bernardo Pires Lima, viabiliza a criação de um «centro de um espaço de integração económica e política que envolve (…) mais de um bilião de pessoas e uma quota de 60% do PIB Mundial» (Lima, 2016, pág.59). O soft power torna-se a chave da diplomacia europeia e, pelos seus benefícios, tanto para os Estados-Membros como para Estados terceiros, não é alvo de grandes contestações. Neste âmbito, a voz comum enunciada com o Tratado de Maastricht, é, de modo geral, cumprida.

Contudo, é na área de Defesa e Segurança que se verificam algumas suscetibilidades. Ainda no Tratado de Maastricht é definido como um dos pilares a Política Europeia de Segurança Comum cuja ação é classificada como «conduzida no quadro da “cooperação sistemática entre os Estados-Membros” e traduzida em “ações comuns decididas por unanimidade do Conselho” e a decisão é intergovernamental”» (Silva, 2010, pág.218).  Devido ao conflito étnico-político que se verificou nos Balcãs, derivado da desintegração da Jugoslávia, tornou-se evidente a inexistência de uma verdadeira estratégia europeia de segurança e carência de uma força europeia de intervenção. Tendo isto em conta, realizou-se uma reforma da PESC mediante a assinatura do Tratado de Amesterdão a 2 de outubro de 1997. No âmbito da política de defesa e segurança, a reforma divide-se em duas vertentes: o reforço da estrutura institucional da UE e a concretização de capacidades de intervenção militar.

O reforço institucional foi garantido com a criação do cargo de Alto Representante para a PESC cuja função é auxiliar o Conselho nos assuntos relacionados com a PESC na “formulação, preparação e implementação de decisões (…) por meio da condução de diálogo político com países terceiros» (Fergunson & Mansbach, 1996, pág.55). O cargo foi substituído pelo Alto Representante para os Negócios Estrangeiros e Política de Segurança, instituído pelo Tratado de Lisboa, mas a sua importância permanece uma vez que, segundo o artigo 27º nº1 do Tratado da União Europeia, o Alto Representante tem um papel a desempenhar na definição de linhas de orientação da política externa comum e, consequentemente, a garantia da coerência entre o discurso e a ação da União Europeia. No fundo, cada Estado-Membro possui uma própria agenda no que toca à sua política externa, nomeadamente no que toca a assuntos de segurança, daí que a tarefa do Alto Representante para os Negócios Estrangeiros em conciliar os interesses de cada Estado não seja fácil. No entanto, é necessário reconhecer que a União Europeia possui um conjunto de desafios à sua segurança e defesa, nomeadamente as relações com a Rússia ou o combate ao terrorismo. A força da União Europeia, como bloco político, será avaliada na forma como as autoridades políticas europeias e nacionais enfrentarão estes desafios. Neste sentido, exige-se a harmonização dos interesses de cada Estado-Membro de forma a que se defina, de forma clara e inequívoca, uma política externa de segurança comum. Por seu turno, a harmonização deverá ser concretizada através dos princípios e valores democráticos europeus uma vez que, em última análise, a grande ameaça enfrentada pelos Estados são as forças anti-democracia. É, neste sentido, que o cargo de Alto-Representante dos Negócios Estrangeiros é importante.

No que diz respeito às capacidades de intervenção militar, o Tratado de Amesterdão prevê o estabelecimento de uma força militar caracterizada pela prontidão e capacidade de intervenção em regiões problemáticas: as Missões Petersberg. As “Petersberg Talks” iniciaram-se em 1992 e definiram o campo de atuação e intervenção da União Europeia de forma a promover uma melhor gestão de crises por parte da organização. A formação de uma força de intervenção europeia é de grande importância tanto para a própria União como também para Estados ou organizações terceiras como os Estados Unidos ou a própria NATO. As Missões Petersberg, inicialmente, fariam parte das funções da União da Europa Ocidental mas, derivado das conclusões da Conferência de Colónia de 1999, tornaram-se responsabilidades da União Europeia através da Política Europeia de Segurança e Defesa.

O esforço da União Europeia, através da PESD e das Missões Petesberg, em reforçar e aprofundar a sua autonomia nas questões de defesa e segurança é de vital importância. Em primeiro lugar verifica-se a ambição da União Europeia em desenvolver a sua vertente hard power que, tal como o conceito de soft power, reporta-se a uma estratégia de política externa, mas que se caracteriza pelo uso dos meios militares e/ou económicos (tal é o caso das sanções) com o intuito de alterar o paradigma desfavorável ao sujeito em questão. A proximidade geográfica da União Europeia com regiões marcadas por crises socio-económicas e humanitárias exige, por si só, uma força de intervenção. Importa referir, neste sentido, que no Conselho Europeu de junho de 1999, promoveu-se o reforço da estrutura institucional através da introdução do Comité Militar da UE, que funciona como um mecanismo de gestão e coordenação das ações militares, e do Civilian Planning and Conduct Capability que exerce a função de mecanismo de consulta na coordenação na definição de uma estratégia comum. É também necessário referir os resultados do Conselho Europeu de Helsínquia (1999) e de Santa Maria da Feira (2000) na qual foram definidos os instrumentos para cumprir as responsabilidades assumidas pela União Europeia na adoção da PESD. Em Helsínquia estabeleceu-se o designado Headline Goal traduzido na capacidade da União Europeia para movimentar e implementar 60 mil pessoas numa região de crise, num prazo de 60 dias, sustentando-as num prazo de, pelo menos, 12 meses. Em Santa Maria da Feira, por sua vez, promoveu-se o desenvolvimento da capacidade civil na gestão de crises em 4 áreas fundamentais: cooperação policial, promoção do Estado de Direito, administração civil e proteção civil. Verifica-se, de forma clara, uma evolução na autonomia europeia na esfera da defesa e segurança internacional pelo desenvolvimento das capacidades e instrumentos próprios que permitem a União realizar operações em seu nome na qual se destacam a Operação “Artémis” (2003) na República Democrácita do Congo ou a EUFOR TCHAD/RCA realizada no Leste do Chade e no Nordeste da República Centro Africana (2008).

 Para além disto, a PESD revela-se importante pelo que traduz o multilateralismo europeu. Ou seja, a cooperação realizada entre a União Europeia e as diversas organizações regionais na definição de uma estratégia e ação coordenada garante maior envolvimento nos esforços de defesa e segurança internacional e, consequentemente, assegura a legitimidade internacional das decisões confirmando a coerência entre princípios e atitudes da União. Este argumento é apoiado por Max Webber ao declarar: «the ability of the EU to act within the security sphere has a sound legal footing given the inclusion of provisions on ESDO and CFSP in the Lisbon Treaty» (Webber, 2011, pág, 212.). Não obstante, a realização de missões internacionais está sujeita ao cumprimento da Carta das Nações Unidas, nomeadamente no que se refere ao princípio da não ingerência nos assuntos internos. Outro aspeto que se revela essencial é a cooperação euro-atlântica nos esforços de segurança para uma eficiente gestão de crises sendo que a cooperação entre a União Europeia e a NATO é essencial para garantir este objetivo. Decorrente das conclusões do Novo Conceito Estratégico da NATO (1999), do Tratado de Nice (2000) e da EU-NATO Joint Declaration (2002), foram aprovados os Acordos Berlin Plus (2003). Bernardo Pires Lima refere-se aos Acordos como um meio em que «a NATO disponibilizaria (…) unidades de comunicação e infraestruturas para operações lideradas pela UE» e «um conjunto de conjugação de esforços sem duplicação dos meios no plano militar e estratégico» (Lima, 2009, pág.91). O aspeto a retirar desta citação é que os Acordos Berlim Plus são um importante passo para a convergência euro-atlântica pois permite a racionalização de recursos entre as duas organizações e, por consequência, uma divisão de tarefas da qual resulta numa gestão partilhada dos assuntos de defesa e segurança. Por outras palavras, o fortalecimento da relação entre as margens do Atlântico é realizado através do princípio de solidariedade e do burden sharing.

 Tal se torna essencial para a definição e elaboração de uma estratégia que corresponda às dificuldades que advêm das ameaças não convencionais que persistem. Estas ameaças estão definidas na estratégia de segurança europeia de 2003 intitulada “A Secure Europe in a better World” que representa por si só mais um passo significativo na busca de maior autonomia europeia e na assunção das responsabilidades globais da União Europeia. O aspeto essencial do documento é que a segurança é uma condição sine qua non para o desenvolvimento e estabilidade económica e política daí que preveja um conjunto de ações preventivas nos conflitos regionais e declare a necessidade da cooperação com a NATO para combater as principais ameaças enunciadas: o terrorismo, a proliferação de armas de destruição maciças, os conflitos regionais, os Estados -Pária e o crime organizado. Partilho a posição de Luís Valença Pinto ao afirmar que: «a NATO detém uma capacidade militar única (…) é também um facto que são ténues os seus instrumentos diplomático, económico e social e que a União Europeia, tendo uma capacidade militar que apesar de crescente é limitada, tem fortes e poderosos instrumentos de ordem política, diplomática, económica e social» (Pinto, 2009, pág. 135). Por esta razão, comprova-se a importância da complementaridade entre os desígnios da Aliança Atlântica e da União Europeia. Destacam-se algumas das operações realizadas, com recurso ao estipulado nos Acordos Berlim Plus, a Concórdia (Macedónia) tendo como objetivo o contributo da formação de um ambiente de segurança e a Althea (Bósnia-Herzegovina) que tem como finalidade o apoio às autoridades na manutenção da paz e segurança.

 O processo de aprofundamento da autonomia europeia revela-se contínuo e progressista na medida em que se verifica o desenvolvimento gradual das capacidades da União Europeia para gerir, de forma eficaz, os assuntos internacionais. Aliás a própria imprevisibilidade das Relações Internacionais aconselha a, consoante os tempos, reformar e adaptar as instituições e os instrumentos de ação mediante as eventuais alterações no cenário internacional. Com o Tratado de Lisboa, tendo em conta a crise financeira que se atravessava, procurou-se revigorar o compromisso entre Estados-Membros através da cláusula de defesa mútua (artigo 42º nº7 do Tratado da União Europeia) e a cláusula da solidariedade (artigo 222º nº1 do Tratado da União Europeia). São mecanismos importantes dado que fortalecem o vínculo político entre os Estados-Membros e a unidade política que, por sua vez, se torna essencial para uma postura firme e una no campo da defesa e segurança. Neste aspeto, uma das novidades do Tratado de Lisboa reporta-se ao alargamento do campo de atuação das Missões Petersberg incluindo, segundo o artigo 43º (1) do Tratado da União Europeia, «missões de reestabelecimento de paz e operações de estabilização no termo dos conflitos». Do modo geral, o Tratado de Lisboa veio a fortalecer o sentido de convergência estratégica europeia ao estabelecer, segundo Nuno Severiano Teixeira, um «catalisador de mudança que estabelece, com critérios acordados entre todos os Estados-Membros, um quadro político e um instrumento efetivo para o desenvolvimento das capacidades militares (Teixeira, 2010, pág.25).

 No entanto, o processo de evolução da União Europeia, na área da defesa e segurança não está terminado pois o culminar deste mesmo processo seria a criação e formalização de um Exército Europeu. Este projeto não estaria isente de obstáculos nem de desafios como aliás se verificou em 1952 com o falhanço da Comunidade de Defesa Europeia. Para além disto, surgiria a questão sobre se este Exército Europeu colidiria com a natureza da NATO. A realidade geopolítica europeia exige um Exército próprio da União pois a proximidade da União Europeia com zonas de relativa instabilidade, nomeadamente o norte de África e os mapas cinzentos na fronteira com a Rússia, advoga para uma força dissuasora robusta europeia. Não obstante, significaria uma gestão eficaz de problemas sub-regionais. Os Estados Unidos são uma potência mundial mas, partindo do facto de que nenhum Estado consegue concentrar em si os destinos do mundo, deverá confiar nos seus aliados da União Europeia para partilhar o fardo da gestão dos assuntos internacionais. Relativamente a este ponto, Ted Carpenter apresenta um argumento importante favorável à construção de um Exército Europeu pela qual concordo: « A new European-controlled security association would become a true ally, not a minimally adjunct, if a major threat to transatlantic community actually did arise» (Carpenter, 2019, pág. 118). Promovia-se, com um Exército Europeu, uma divisão de tarefas e racionalização de recursos essencial para uma resposta eficaz aos problemas que subsistem. Contudo, a importância da NATO mantém-se, daí que seja necessária a convergência entre as margens do Atlântico e a partilha de recursos e instrumentos. Tal seria possível com a harmonização de interesses entre a União Europeia e a NATO que, por sua vez, seria concretizada a partir dos princípios e dos valores partilhados pelas duas organizações. Assim, ao invés de colidirem na prossecução dos seus objetivos, as duas organizações complementar-se-iam.

 Em forma de conclusão, a União Europeia tem evoluído no que concerne à esfera da defesa e segurança internacional, facto representado pela participação de forças europeias em vários teatros de operação. A importância da UE no cenário internacional revê-se assim no seu compromisso para com os assuntos internacionais, funcionando como um fator de projeção dos valores e princípios democráticos e manutenção de paz e estabilidade em diversos pontos do globo marcados por crises políticas e sociais. Para cumprimento deste objetivo, a estratégia da União Europeia passa pelo multilateralismo, ou seja, contacto diplomático e cooperação com diversas organizações e até mesmo Estados que possibilitem uma ação concertada e eficaz.


02 de março de 2022

Gonçalo Oliveira
EuroDefense Jovem-Portugal


Bibliografia

Obras:

– Carpenter, Ted. (2019). NATO: The dangerous dinosaur. Washington D.C: CATO institute.

– de Lima, Bernardo Pires. (2016). Portugal e o Atlântico. Lisboa: Fundação Francisco Manuel dos Santos.

– SILVA, António Martins da. (2010). História da unificação europeia : a integração comunitária (1945-2010). Coimbra : Imprensa da Universidade de Coimbra, 2010.

– WEBBER, Mark. (2011).The Common Security and Defense Policy in a multilateral world. In P. Koutrakos (Ed), European Foreign Policý: a legal and political perspective. Cheltenham:Edward Elga.

Artigos:

– Ferguson, Y., & Mansbach, R. (1996). A Política Externa e de Segurança Comum e a Política Européia de Segurança e Defesa. Disponível em: https://www.maxwell.vrac.puc-rio.br/5513/5513_4.PDF

– de Lima, Bernado Pires. (2009). As relações entre a NATO e a União Europeia pós-11 de Setembro. Relações Internacionais, (21).

Pinto, L. V. (2009). A Segurança e a Defesa na Europa. Nação e Defesa. Disponível em: http://comum.rcaap.pt/bitstream/10400.26/3636/1/NeD122_LuisValencaPinto.pdf

– Gomes, J. M. (2010). As missões internacionais da UE. Nação e Defesa. Disponível em: http://comum.rcaap.pt/bitstream/10400.26/3029/1/NeD126_JoaoMiraGomes.pdf

– Silva, Nuno da. (2008). As operações de apoio à Paz no âmbito da UE. Disponível em: https://www.revistamilitar.pt/artigo/299

– Teixeira, N. S. (2010). A defesa europeia depois do Tratado de Lisboa. Relações Internacionais, (25), 21-29. Disponível em: https://run.unl.pt/bitstream/10362/38087/1/n25a04.pdf


NOTA:

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