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Diante de uma nova transição de poder? A relação China-Estados Unidos e a ameaça à ordem liberal

Introdução

Desde Nixon e a política do ping-pong dos anos 1970, quando houve uma evidente aproximação nas relações bilaterais entre Estados Unidos e China, o vínculo entre os dois países nunca chegou a um estágio de disrupção tão crítico como durante a administração Trump. A famosa Trade-War, e os consequentes confrontos entre os dois países levantaram imensas questões sobre a possibilidade de escalada de conflito entre ambos. Somada à (re)ascensão da China a este factor, e paralelamente à queda de liderança dos EUA, evidencia-se uma possível transição de poder, e consequentemente de liderança, na sociedade internacional. 

As alterações no cenário político e económico global sofreram grandes variações no decorrer dos últimos anos, entretanto, estas não mudam por fatores constantes. Observa-se que as transições muitas vezes são alheias às vontades dos atores e que neste sentido as relações vizinhas podem se tornar um catalisador de dinâmicas regionais. Desta forma, percebe-se nos fatores críticos, uma oportunidade de compreender melhor a política externa dos países na ordem global.     

O cenário dos países vizinhos à China, no seio da Ásia Central, após a Guerra Fria, não se demonstrava favorável ao regime chinês. Por meio de uma aproximação à Rússia, a China passa a ter acesso à região, o que lhe permite se aproximar, também, da Europa. Desta forma, os Estados Unidos se encontram sob uma ameaça à sua posição na sociedade internacional. Inclusive a União Europeia viu-se encarregada de enfrentar múltiplos desafios que testaram o seu papel na ordem internacional e a sua capacidade de resiliência. Espera-se que com a nova administração Biden haja um restabelecimento da parceria transatlântica, que ficou abalada durante a administração Trump. O compromisso com o multilateralismo e uma política externa conduzida pelas alianças históricas pode reavivar a ordem liberal, com a qual a UE partilha seus valores.

No âmbito do Estágio de Primavera da Eurodefense 2021, e a aquisição de conhecimentos sobre o Estado da Arte da Segurança e Defesa Europeia, a partir de uma revisão da literatura pertinente sobre a temática, além do apoio da conferência do Senhor Tenente-General Fontes Ramos[1], propomo-nos a analisar as relações entre a República Popular da China e os Estados Unidos da América e sua consequente influência na ordem internacional, através de uma revisão da Teoria da Transição de Poder, dos fatores críticos que condicionam esta relação e do panorama atual em que a sociedade internacional se encontra.

1.    A Teoria da Transição do Poder e as relações China-Estados Unidos

Desde a virada do século, a China destaca-se no cenário internacional devido ao seu rápido desenvolvimento: detentora do 2º maior PIB mundial, em 2020 tornou-se, inclusive, o maior parceiro comercial da União Europeia, posto previamente ocupado pelos Estados Unidos (EUA). Esse contexto geopolítico, condicionado pelo fenómeno da globalização e o recente posicionamento unilateral da superpotência norte-americana, permitiu que a China, a principal potência emergente da década, crescesse a ponto de representar uma ameaça a Washington. Dessa forma, relembra-se a Teoria de Transição do Poder, importante teoria das Relações Internacionais idealizada originalmente por Organski em 1958, que antecipou a ascensão chinesa e o seu impacto na ordem internacional.

A Teoria da Transição de Poder (TPP) supõe que uma vez que o poder da potência hegemónica esteja em declínio, ela pode ver-se confrontada pelas potências emergentes, cujo objetivo pode ser tanto assumir o papel de superpotência na ordem já estabelecida, quanto a reestruturação do status quo. O propósito dependerá, em suma, do quão insatisfeita está a potência emergente com as relações definidas pela potência hegemónica – a superpotência, ao ocupar o topo da hierarquia do sistema internacional, exerce a sua influência através do seu poder e de canais secundários, como organizações internacionais e alianças (nesse caso, destacamos a influência exercida pelos EUA nas Nações Unidas tal como pela China no Banco Asiático de Investimento em Infraestrutura). Entende-se que o nível de insatisfação de um Estado pode ser maior caso ele se encontre fora dessa área de influência, estando, portanto, “incapaz de colher os seus benefícios”, tornando mais provável que ele se imponha sobre a potência hegemônica.

Apesar de Organski nunca ter de facto utilizado o termo “potência hegemónica”, a sua ideia de poder e liderança global reflete esse conceito, pelo que outros autores depois passaram a adotar o termo (Kim e Gates 2015). Isto posto, e a fim de evitar confusão entre a Teoria da Transição do Poder e a Teoria da Estabilidade Hegemônica (TEH), é importante destacar a principal diferença entre as duas ideias – enquanto que TEH se baseia na premissa de que para existir estabilidade, deve haver uma liderança global centrada no Estado e a transição de poder inevitavelmente levará ao conflito, a TPP assume que a guerra não irá necessariamente acontecer (Kim e Gates 2015).

Para entender a probabilidade de um conflito, a teoria de Organski analisa diversas variáveis, sendo a paridade de poder entre a potência hegemónica e a potência emergente e o nível de insatisfação do emergente com o status quo duas das mais significativas. Nesse caso, e de forma antagónica em relação à teoria da balança de poder, o equilíbrio de poder entre as duas potências levará ao conflito. Enquanto a balança de poder supõe que o sistema atingirá a estabilidade uma vez que as potências tenham poder semelhante, a TPP sugere que esse processo de balancing será a causa do confronto (Kim e Gates 2015).   

Outro fator gerador de embate entre a potência emergente e a hegemónica será a vontade daquele em ascensão de mudar o sistema internacional definido pelo mais forte anteriormente. A forma que se espera que a transição de poder ocorra é em muitos aspectos semelhante ao que sugere a Armadilha de Tucídides, como elaborado por Graham Allison em seu livro Destined for War (2017): da mesma maneira que aconteceu com Atenas e Esparta na Guerra do Peloponeso, em 12 dos 16 casos analisados pelo autor o confronto entre o poder emergente e o poder estabelecido levou ao conflito armado. Usando essa dinâmica para analisar a relação entre a China e os Estados Unidos hoje, há quem defenda que os recentes atritos entre os países e as promessas de Pequim de avançar militarmente sobre Taiwan caso necessário colocam a Armadilha de Tucídides como um possível desfecho para os desentendimentos entre as duas potências (Peters et al 2020).

Entretanto, a Teoria de Transição de Poder defende que a transição pacífica é possível, especialmente se a potência hegemônica conseguir prolongar o tempo da sua superioridade em relação à potência emergente. Considerando que a China ainda não alcançou os EUA a nível de PIB, PIB per capita e capacidade militar, a teoria aponta que, enquanto não haja essa paridade entre os países, o conflito entre ambos é improvável. Ainda, mesmo que Pequim ultrapasse Washington no fim da década como previsto pelo think tank britânico Center for Economics and Business Research (CEBR), se a República Popular da China não se opuser ao status quo a transição não será agressiva. Nesse caso, a China ascenderá como o poder preeminente ‘satisfeito’, da mesma forma como quando os Estados Unidos assumiram o papel do Reino Unido no sistema internacional (Lemke e Tammen 2003).

Por mais que no encontro anual do Partido Comunista Chinês, a decorrer no atual mês de março, o presidente Xi Jinping tenha pedido pelo fortalecimento militar na defesa nacional para os próximos cinco anos, espera-se que a China mantenha o seu posicionamento de defesa do sistema multilateral em detrimento do conflito direto com os Estados Unidos. Através da participação em instituições como o Fundo Monetário Internacional (FMI), Banco Mundial, Banco Asiático de Investimento em Infraestrutura, Organização Mundial da Saúde (OMS), entre outros, a China busca maior influência tanto dentro dessas organizações, quanto no continente asiático – região historicamente próxima dos EUA (em especial países como Japão e Coreia do Sul).

2.    Fatores Críticos que estão a condicionar as relações entre as grandes potências

Atualmente observa-se um crescimento exponencial da economia chinesa e um momento ímpar de estabilidade política no país, que acaba por facilitar o seu desenvolvimento militar e de influência ao redor do mundo. Desta forma, podemos dizer que a (re)ascensão chinesa ao patamar de grande potência mundial, tanto a níveis militares, económicos e políticos, gera um impacto nas relações entre as demais potências, sobretudo no que toca à política externa americana, uma vez que a China é vista como uma ameaça à unipolaridade militar alcançada pelos Estados Unidos da América e, também, a níveis ideológicos. 

No decorrer desta secção, iremos discorrer acerca de tendências centrais que condicionam o relacionamento dos EUA e da China com as demais potências ao redor do mundo e o impacto das mesmas em suas políticas externas, enfatizando que o objetivo desta parte do paper é de tecer uma análise do relacionamento entre a China e os EUA por meio destes fatores específicos.

O primeiro que iremos abordar é a autossuficiência energética dos EUA, sendo este um momento histórico para o país. Como pode-se observar no gráfico abaixo (Figura 1), em 2019, pela primeira vez desde 1957, a produção energética ultrapassou o consumo energético e, além disso, as exportações neste ramo também ultrapassaram as importações – algo que não acontecia desde 1952. Desta forma, os EUA atingem um patamar de independência energética e passam a encarar o mundo como exportador. 

Figura 1

Fonte: https://www.eia.gov/energyexplained/us-energy-facts/imports-and-exports.php

Por décadas, assegurar o acesso às fontes de energia para garantir o seu desenvolvimento estava nas top priorities da política externa americana e, neste sentido, o controlo sobre o Médio Oriente era a principal delas. O domínio da região representava uma segurança para os EUA e se tornou vital para o seu crescimento, entretanto, ao atingir as marcas supracitadas, o Médio Oriente deixa de ser indispensável. Tal aspeto implica na redução da presença americana na região, e nada surpreende os primeiros sinais da administração Biden, evidenciado, por exemplo, nas ações do Secretário da Defesa Lloyd Austin em indicar uma prioridade maior destinada à China, à Covid-19 e ao clima (Bertrand e Seligman 2021).

Passando ao segundo fator crítico que condiciona a atual política externa americana, observamos o profundo desgaste que os EUA vêm a sofrer. Após o fim da Guerra Fria os Estados Unidos assumem, como potência unipolar, o papel de representar os valores comuns da humanidade. Além disso, Washington sente os seus valores e o seu poder unipolar atacados com o 11 de setembro e entende que precisa mostrar ao mundo que ainda possui a mesma força de sempre.

Desta forma, na posição em que se encontravam, com o ataque sofrido e com base nos seus interesses como nação, decidem reagir com a Guerra ao Terror, destacada pela atitude unilateralista e agressiva. Envolvem-se, portanto, nos conflitos mais longos e mais custosos de sua história, atingindo a marca de 6,4 triliões de dólares em ações militares no pós-2001 (Crawford 2019).

Tais despesas prejudicaram o desenvolvimento dos EUA como nação e, hoje, pode-se perceber que a sociedade americana enfrenta profundas problemáticas a níveis políticos, económicos, sociais e éticos. Pontua-se as tentativas de recuperação nacional desde a época de Obama e o seu Nation Building e também com a política de Trump e o America First. Entretanto, o dinheiro investido nesta Guerra ao Terror não pode ser revertido e corresponde a aproximadamente uma Belt and Road Initiative em seu todo, o que evidencia a problemática do direcionamento do capital e o impacto que a China produziu investindo na estratégia certa.   

Por fim, os Estados Unidos não possuem uma estratégia para reagir ao crescimento chinês e, ainda, possuem relações comerciais fortes com a China que não podem ser desmanteladas. Como pode-se observar no gráfico abaixo (Figura 2), as trocas comerciais de bens geram um déficit gigantesco dos EUA com a China – apesar da Guerra Comercial, o impacto no déficit foi ínfimo – e, desta forma, acabam por “financiar” o crescimento da China como potência global. Além disso, torna-se mais agravante quando se observa que com o passar dos anos os EUA “dão” a China mais uma Rota da Seda e que caso essa dinâmica se mantenha, a China ultrapassará os EUA em todos os sentidos. 

Figura 2

Fonte: https://www.statista.com/statistics/939402/us-china-trade-deficit/

Desta forma, a China como uma potência exportadora, sendo a “fábrica do mundo”, assume a posição de enfrentamento contra os EUA, no sentido de ultrapassá-lo como a maior potência mundial. O número de investimentos nas mais diversas zonas do globo, a forma como penetra as suas relações inter-estatais e o modo como continua a crescer independente da crise enfrentada, corroboram uma China muito mais forte e com um objetivo final de se tornar a maior potência económica, tecnológica, militar e política do mundo.  

3.    A China e a Europa: a União Europeia e os “16+1”

Nas últimas décadas, a União Europeia viu-se encarregue de enfrentar múltiplos desafios que testaram o seu papel na ordem internacional e a sua capacidade de resiliência. Desde a crise das dívidas soberanas de 2008, o fluxo migratório proveniente do Norte de África e do Médio Oriente, as agressões russas às suas fronteiras a Leste, e mais recentemente, a pandemia do COVID-19 (Matthijs 2020), a União Europeia tem sido posta à prova não só a nível interno, com o seu processo de integração e o aprofundamento das suas instituições, mas também a nível externo.

À luz destas dificuldades, torna-se cada vez mais relevante promover uma governança multilateral como resposta aos desafios económicos, políticos e de segurança internacionais, que permitam aos atores do sistema internacional benefícios mútuos através da cooperação. Para o efeito, as relações entre a União Europeia e a China têm representado um claro sucesso no que diz respeito às suas relações diplomáticas.

Embora existam efetivamente divergências políticas e geopolíticas nas suas conceções e interesses, a criação da “EU-China Comprehensive Strategic Partnership” em 2003 (Maher 2016), aprofundou e alargou a cooperação em várias áreas, contribuindo de forma mais evidente para o sucesso da sua parceria comercial. Deste modo, ambos estabeleceram o seu compromisso para com o crescimento económico mundial, onde todos os países possam desfrutar de uma economia mundial aberta, e do desenvolvimento e inovação inerentes à promoção da abertura e transparência dos mercados (Matthijs 2020).

A iniciativa chinesa “One Belt One Road” (OBOR) ou “Nova Rota da Seda” estende-se também aos objetivos traçados para a relação de cooperação bilateral com a Europa. A sua implementação visa criar um corredor económico internacional que permitirá reduzir os custos comerciais entre estes e contribuirá positivamente para o crescimento económico e para reformas estruturais tanto na China, como na Europa (Matthijs 2020).

Na Europa Central e Oriental as relações com a China também têm vindo a desenvolver-se progressivamente, sendo que na última década a China tem procurado restabelecer os pontos de ligação com a região. Em 2012 deu-se a primeira cimeira de Chefes de Estado, que reuniu a China e os 16 países da região (conhecidos como 16+1), que tem vindo a realizar-se anualmente, e em 2017 todos os 16 membros expressaram, através de uma declaração conjunta, o seu compromisso para com a “One Belt, One Road Initiative”. Considerando as economias frágeis de alguns destes países, a cooperação com a China parece representar uma importante oportunidade para o seu crescimento económico (Vangeli e Pavlicevic 2019).

4.    As relações Sino-Russas

A sinergia estabelecida entre a China e a Rússia, que contrasta com um claro afastamento entre a Rússia e o Ocidente, marca uma relação essencialmente pragmática, focada nos seus interesses mútuos de notoriedade no sistema internacional. Perspetivando um mundo multipolar, ambas tencionam combater as tendências unipolares que colocam os Estados Unidos da América e os seus aliados no centro das relações internacionais e dificultam a realização dos seus próprios interesses (Lukin 2017).

A nível geopolítico, denota-se um claro alinhamento relativamente à resolução de conflitos regionais, nomeadamente através da votação conjunta no Conselho de Segurança das Nações Unidas, o que evidencia uma incontestável oposição ao Ocidente (Lukin 2017).

No entanto, esta visão partilhada do mundo não é o único fator que dita as suas relações. As relações económicas entre ambos também têm sido notórias ao longo dos anos, sendo que a China é o principal parceiro comercial da Rússia e, através da Organização para Cooperação de Xangai, estes têm promovido o desenvolvimento económico da região. Assim, a China representa não só um aliado político, mas também um importante parceiro comercial, que fortalece a posição russa no panorama internacional.

Não obstante, a China encontra também múltiplos benefícios na manutenção da sua relação com a Rússia. O primeiro, foca-se no desenvolvimento económico russo, que permitirá contrabalançar o poder em relação aos Estados Unidos e à Europa Ocidental; por outro lado, garantir a estabilidade fronteiriça russa permitirá um maior crescimento económico para a China.

5.    Os desafios da nova administração americana em um mundo fraturado 

É um facto que durante as seguintes décadas, uma das grandes prioridades da agenda de política externa dos próximos presidentes americanos será a relação com a China. Isto não será diferente na administração Biden, que assume a presidência dos Estados Unidos da América com uma vantagem muito expressiva – segundo Squassoni (2021), o democrata é um dos presidentes com maior conhecimento e experiência em Política Externa na história a assumir o cargo. 

Entretanto, mais que nunca, os Estados Unidos necessitam que esta experiência seja posta em prática e o presidente eleito terá um grande desafio pela frente: reconstruir a integridade do maquinário da Política Externa Americana. O vazio deixado pela administração anterior é imenso, e, de acordo com Woods (2021), Donald Trump tendia a “olhar para o seu próprio umbigo” e a fazer suas próprias coisas, evitando a experiência de Agências de Inteligência dos EUA e profissionais de política externa. Biden terá de mudar essa dinâmica e governar buscando satisfazer o interesse do Estado americano, que acaba por resvalar nos interesses de seus aliados.

Além dos problemas administrativos do maquinário da Política Exterior, Joe Biden terá outra importante adversidade a superar: os problemas internos dos Estados Unidos. Um dos mais importantes deles é a democracia americana, que passa por um momento de grandes incertezas: a crença nas instituições democráticas está em imensa defasagem. Como o próprio presidente diz: “a capacidade dos Estados Unidos de ser uma força para o progresso no mundo e mobilizar a ação coletiva começa em casa” (Biden 2020). É importante sempre lembrar que os valores democráticos fazem parte da identidade nacional americana.  Neste mesmo artigo (“Why America Should Lead Again”) Biden defende a ideia de que os Estados Unidos têm de voltar a ser um exemplo de liderança para o mundo, não apenas com o exemplo do poder dos EUA, mas além disso com o poder de seu próprio exemplo (Biden 2020).  

A volta de uma liderança americana de uma ordem liberal baseada em princípios democráticos, como por exemplo o Estado de Direito, os Direitos Humanos e o multilateralismo com toda a certeza é a melhor resposta para o mundo fraturado no qual Biden assume a presidência: um mundo marcado por lutas hegemônicas, transições de poder, competição por segurança, esferas de influência e nacionalismo reacionário (Ikenberry 2020). A ordem liberal tem de ser reinventada, mas voltando aos seus princípios básicos: criar um ambiente no qual as democracias liberais possam cooperar para ganho mútuo, administrar suas vulnerabilidades partilhadas e proteger seu modo de vida. Nesse sistema, regras e instituições facilitam a cooperação entre os estados (Ikenberry 2020). Neste sentido, Joe Biden já deu os seus primeiros passos: horas após assumir a presidência o mandatário, por meio de uma ação executiva, colocou de volta os Estados Unidos no Acordo de Paris, que havia sido deixado por Trump no dia 01 de junho de 2017.  Da mesma forma, Biden renovou o apoio à Organização Mundial da Saúde. “Em 06 de julho de 2020, o governo Trump notificou formalmente as Nações Unidas de que os Estados Unidos romperiam os laços com a OMS, a partir de julho de 2021” (Magnotta 2021). Biden ainda negociou com Vladimir Putin a extensão do New START Treaty, tratado de não-proliferação de armas nucleares, por mais cinco anos. 

O multilateralismo proposto pela administração Biden, além de ser um dos eixos para impulsionar o restabelecimento da ordem liberal, é também um retorno de antigas alianças deixadas à deriva por Trump, nomeadamente a aliança transatlântica: “um presidente que não apoia a integração europeia e ameaça a UE com sanções comerciais e empresas europeias com sanções secundárias acabaram servindo ao interesse estratégico russo de enfraquecer a NATO e a UE para alcançar seus próprios objetivos geopolíticos” (van der Togt 2020, p.55). Biden, em seu discurso na Conferência Virtual de Segurança de Munique de 2021, e em seu artigo na Foreign Affairs (Biden 2020), deixou bem claro o interesse de sua administração em garantir uma aliança transatlântica mais forte, por meio da NATO: “Como presidente, farei mais do que apenas restaurar nossas parcerias históricas; Vou liderar o esforço de reimaginá-las para o mundo que enfrentamos hoje.” (Biden 2020). A retomada de forma efetiva da aliança transatlântica significa muito para segurança europeia, e não só, para a segurança inclusive dos valores de todo o mundo ocidental, desafiado por potências revisionistas: “se os Estados Unidos e a Europa pudessem curar as divisões em suas próprias sociedades e desenvolver uma política conjunta para os desafiadores (da ordem liberal) autoritários, isso poderia reunir o Ocidente como uma aliança de democracias.” (van der Togt 2020, p.58). 

A aliança de democracias liberais para conter o avanço de China e Rússia ainda seria uma mais valia, pois evitaria uma competição direta entre as grandes potências, o que resultou em um jogo de soma-nula na administração Trump. “A competição com a Rússia e a China certamente estará no topo da sua (Biden) agenda de Política Externa, mas não deveria ser vendida como uma competição entre as grandes potências, e sequer deveria ser abordada, em nenhum caso, como uma questão de soma-nula. É hora de diferentes ferramentas e de um mindset diferente” (Squassoni 2021, p. 4). 

Conclusão

A (re)ascensão chinesa e a forma como a China se apresenta ao mundo obriga-nos a refletir sobre o futuro da ordem mundial: por um lado a China pode ser considerada um free-rider da ordem liberal, aproveitando-se do modelo de Bretton Woods para a sua expansão e maior influência tanto política como económica. Por outro lado, a China pode ser vista como um modelo alternativo à ordem liberal baseada nos princípios democráticos: o regime autoritário chinês apresenta-se como uma outra via de acesso ao poder no sistema internacional. O sucesso chinês e seu engajamento no comércio internacional, e o aprofundamento de suas relações com diversos países – inclusive com democracias ocidentais, como é o caso da cimeira dos 16+1 com nações do leste da Europa -, questionam profundamente os ideais democráticos ocidentais. 

Seja como for, a (re)ascensão chinesa ameaça a liderança dos Estados Unidos da ordem internacional. Ainda assim, como apresentado anteriormente, a tendência é que se houver uma transição de poder esta seja pacífica. Entende-se, neste sentido, que há dois possíveis cenários bem claros para a futura ordem mundial.  O primeiro deles se encontra na transição de poder pacífica, devido a atuação chinesa em Organizações Internacionais – como na busca por assumir o papel dos EUA, evidenciado pelo seu comportamento na OMS – e pelo impacto gigantesco demonstrado pela Belt and Road Initiative, sobretudo em zonas periféricas, que se encontram à mercê da sociedade eurocentrista e distanciadas do american way of life

O segundo cenário seria uma retomada da liderança americana, profundamente determinada também com o multilateralismo, mas com o multilateralismo das Democracias Ocidentais, no qual as regras do jogo são mais transparentes e que já foi experienciado pelo mundo – contudo, experienciado por um mundo pós-Guerra Fria. O mundo no qual vivemos hoje, com uma União Europeia isolada, além do retorno do protecionismo exacerbado e das hard-politics impõe uma difícil missão à Administração Biden de restabelecer o papel dos Estados Unidos como protagonista da Sociedade Internacional, e de retomar o multilateralismo como ferramenta fundamental da política externa americana.


25 de maio de 2021

Coordenado por Miguel Gomes

Realizado pelos Estagiários:

Francisca Antunes

Lara Gomes Ribeiro

Lucas Itida

Paulo Viana


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[1] Ramos, A. L. F. (19 de fevereiro 2021), Tradewar China-EUA, II Winter Crash Course: A República Popular da China (webinar), Centro de Estudos do Curso de Relações Internacionais, Universidade do Minho. 

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