Embrião de um futuro quartel-general de operações da UE (QGO) de um Exército Europeu?

O Tratado de Maastricht, assinado em 7 de fevereiro de 1992, criou uma União Europeia (UE) assente em três pilares, sendo o segundo pilar dedicado à Política Externa e de Segurança Comum (PESC), com o objetivo de reforçar a segurança da UE e dos seus Estados-membros e de promover paz e segurança internacional, em consonância com os princípios da Carta das Nações Unidas.

Para o efeito, o Artº 24º do Tratado de Maastricht estabelece que “a competência da UE em matéria de política externa e de segurança comum abrange todos os domínios da política externa, bem como todas as questões relativas à segurança da União, incluindo a definição gradual de uma política comum de defesa que poderá conduzir a uma defesa comum[1]”.

Os trágicos acontecimentos e atrocidades aos direitos humanos verificados nos Balcãs após o desmoronamento e desmembramento da ex-Jugoslávia, nomeadamente na Bósnia e Herzegovina e no Kosovo, demonstraram à saciedade a incapacidade militar da UE para estabilizar e impor a paz em crises e conflitos no seio da própria Europa, redundando em desprestígio e descredibilização da recém-criada PESC. O recurso à NATO para resolução de um conflito interno europeu foi então a solução imediata e suficiente encontrada.

Ficou suficiente e lamentavelmente demonstrada a tese há muito defendida por estrategos e politólogos de que, no ambiente geopolítico atual, em constante mutação e incerteza, uma política externa e de segurança, para ser minimamente credível, necessita de assentar numa política de segurança e defesa forte e credível, que garanta à União uma capacidade operacional apoiada em meios civis e militares.

Esta condição necessária foi apenas modestamente abordada no Tratado de Maastricht, principalmente por razões fundamentalistas quanto à interpretação do conceito de soberania dos Estados-membros. Contudo, o Tratado de Amesterdão (1997) veio clarificar um pouco mais a ambição da UE na dimensão de segurança e defesa europeia, ao mencionar que é necessário “dotar a UE de uma capacidade militar própria e autónoma”.

O conflito no Kosovo, no verão de 1998, evidenciou a necessidade urgente de dotar a UE de uma política de segurança e defesa que, de forma credível, constituísse “o braço armado” como parte integrante da PESC.

Nesse sentido, a cimeira franco-britânica de Saint Malo, em 4 de dezembro de 1998, há mais de 20 anos, poderá ser considerada como o começo de uma “revolução” ou o ponto de inflexão importante para o desenvolvimento de uma entidade europeia de segurança e defesa. De facto, nessa cimeira ficou acordado a “necessidade de dotar a UE de uma capacidade para desenvolver uma ação autónoma, apoiada por forças credíveis, os meios para decidir usá-las, e a prontidão para a sua concretização em resposta a crises internacionais”[2].

Trata-se na verdade de um alcance histórico, quase-revolucionário, por ser a primeira vez que, no quadro da UE, o Reino Unido (RU) aceitou debater, de modo construtivo, a política de segurança e defesa ao nível europeu. Desengane-se quem pensar que esta declaração se enquadrou na afirmação antiamericana de uma emancipação da política da defesa europeia. Pelo contrário, ela pode ser lida (e certamente, pelos olhos britânicos, assim foi) como conducente ao reforço da cooperação transatlântica, garantindo o esforço complementar europeu com a presença americana, então em dúvida devido a questões orçamentais (era Clinton)[3].

Por isso, na interpretação britânica desse acordo, foi concedida a prioridade à NATO e, só quando esta, como um todo, não estiver envolvida, é que a UE poderia contemplar uma opção militar. Escusado será dizer que a interpretação francesa desse mesmo acordo, sublinhou e deu maior relevância à importância da capacidade de decisão autónoma da UE para o lançamento de operações militares de gestão de crises. Estas duas interpretações digladiaram-se ao longo do tempo, não tendo havido acordo quanto à necessidade de criação de um verdadeiro quartel-general operacional (QGO) para o planeamento estratégico-operacional e conduta das operações militares lançadas autonomamente pela UE.

Na sequência destes desenvolvimentos, a Política Europeia de Segurança e Defesa (PESD)[4] foi formalmente estabelecida no Conselho Europeu de Colónia, em 3-4 de junho de 1999[5]. Por sua vez, os Conselhos Europeus de Helsínquia (10-11dez1999)[6], Santa Maria da Feira (19-20jun2000)[7] e Nice (7-10dez2000) consolidaram a nova estrutura civil-militar da PCSD, como parte integrante de uma abordagem global compreensiva (comprehensive approach) e garante da capacidade operacional da PESC, ao mesmo tempo que estabeleceram, no quadro institucional da UE, novas estruturas político-militares[8].

A PCSD provou ser um instrumento eficaz na coerência do conjunto das ações externas da UE, no quadro da Estratégia Europeia de Segurança (2003), e demonstrou a necessidade de se fortalecerem os laços e sinergias entre segurança e desenvolvimento (reforço da segurança/incremento do desenvolvimento).

A discussão sobre a necessidade (ou não) do estabelecimento de uma estrutura permanente de comando e controlo militar da UE, de nível estratégico-operacional, vulgarmente conhecida por quartel-general de operações (QGO), tem sido recorrente ao longo dos anos, pelo menos desde que, em 2003, o chamado “clube do chocolate”[9], reunido em Tervuren (Bruxelas), viu liminarmente rejeitada pelo Reino Unido (RU) a sua proposta de criação de uma tal estrutura, para o exercício autónomo e eficaz do planeamento estratégico-operacional e condução das operações militares de gestão de crises da UE. Esta postura política do RU foi mantida reiteradamente ao longo das tentativas subsequentes de criação de um tal QGO.

Como já acima se referiu, este debate remonta aos primórdios da PCSD, como parte integrante da PESC. Na realidade, o debate iniciou-se com a cimeira de Saint-Malo,  quando os chefes de estado e de governo da França e do Reino Unido reconheceram a urgente necessidade de pôr em prática e dar realidade e materialização à PESC, segundo as provisões do Tratado de Amesterdão (1997), no sentido de dotar a UE de uma capacidade militar própria e autónoma e de uma componente operacional militar eficaz e credível, para agir internacionalmente em cenários e situações de crise.

De facto, por um lado, o Reino Unido, sem prejuízo da capacidade de decisão autónoma da UE, pôs sempre o acento tónico na necessidade do desenvolvimento de capacidades europeias em perfeita coordenação, complementaridade, transparência, reforço mútuo e sem duplicações desnecessárias com a NATO, que continua a constituir a base da defesa coletiva dos Estados-membros que dela fazem parte[10]. Por outro lado, para a França, aceitando o princípio da complementaridade com a NATO, tal capacidade tem sido sempre interpretada como devendo ser baseada e suportada por forças militares e estruturas de comando e controlo e de apoio credíveis, assim como da prontidão dos meios indispensáveis para decidir o seu uso de forma autónoma, incluindo uma estrutura permanente de comando e controlo de nível estratégico-operacional (QGO).

Contudo, o princípio e o conceito de complementaridade e reforço mútuo com a NATO nunca foram devidamente clarificados pelos Tratados, pelo que a sua interpretação foi deixada ao critério dos Estados-membros.

Mas, o que importa realçar do ponto de vista político é que, na visão de Londres, para assegurar a indispensável ligação transparente e complementar à NATO e evitar duplicações desnecessárias, essa omissão foi deliberada e consciente. É, pois, um facto que, para o Reino Unido, a UE necessitaria de recorrer sempre a adequados meios e capacidades militares externas, tanto da NATO, incluindo o seu QGO (SHAPE), como pré-existentes nos Estados-membros.

Ora, segundo os cânones da doutrina militar vigente, é indispensável a existência de uma estrutura permanente de comando e controlo operacional adequada (QGO), de nível estratégico-operacional, para um planeamento e condução eficaz e credível das operações militares lançadas e conduzidas pela UE, no caminho para a “definição progressiva de uma política de defesa comum, que poderá conduzir a uma defesa comum”.  Neste sentido, o facto de tal estrutura permanente ter ficado omissa na arquitetura institucional da PCSD, é, reconhecida e insofismavelmente, uma debilidade do sistema.

Não obstante a supracitada debilidade institucional presente desde a criação da PCSD, a UE, mantendo a sua autonomia de decisão política, já lançou e conduziu até ao momento, em três continentes, 35 missões e operações civis (22) e militares (13), nas quais foram destacadas mais de 80.000 pessoas[11].

Na ausência de um QGO da UE para o exercício do planeamento estratégico-operacional e condução das operações militares, a UE recorreu inicialmente aos meios e capacidades da NATO, ao abrigo do Acordo Berlim Plus[12] e, posteriormente, aos 5 QGO nacionais disponibilizados, caso a caso, para o efeito[13].

À medida que a UE se foi tornando num fornecedor ativo e credível de segurança na cena internacional, face à persistente oposição do RU quanto à edificação de um QGO, e à dificuldade crescente de recurso aos meios e capacidades da NATO[14], a questão da necessidade de uma capacidade de planeamento operacional e de comando e controlo das operações lançadas autonomamente pela UE passou a estar na agenda do Conselho.

Assim, com alguma resistência do RU, em 17 de dezembro de 2004, o Conselho Europeu homologou a criação de um Centro de Operações da UE (EU Ops Centre), existente junto do Estado–Maior da União Europeia (EMUE), que integrava uma pequena célula civil-militar, em Bruxelas. Este Centro de Operações, a ativar caso a caso por decisão do Conselho, apesar de não se tratar de uma verdadeira estrutura de comando e controlo permanente, poderia, no entanto, ser politicamente entendido como um primeiro passo na direção certa e constituir mais uma opção à disposição da UE para a condução de operações militares autónomas de gestão de crises de baixa intensidade, desde que devidamente provido do pessoal, comunicações e material indispensável. Este Centro de Operações atingiu a capacidade operacional plena (Full Operational Capability-FOC) em 1 de janeiro de 2007, mas nunca viria a ser ativado até 2012[15].

De facto, só em 2012, por decisão do Conselho[16], o Centro de Operações foi ativado com uma dotação total de 89 militares e civis provenientes do EMUE e dos Estados-membros (seconded national experts)[17], para facilitar as trocas de informação, melhorar a coordenação e reforçar as sinergias civis/militares em relação às missões e operações da PCSD já em curso no Corno de África, sem prejuízo das cadeias de comando civis e militares anteriormente estabelecidas para essas mesmas missões/operações[18].

A Estratégia Global da UE, de junho de 2016[19], conjuntamente com o Plano de  Implementação na dimensão de Segurança e Defesa, de 14 de novembro de 2016, definiu como novo nível de ambição política o objetivo fundamental de alcançar a autonomia estratégica da UE, com base em forças e capacidades militares de amplo espectro e alta intensidade (high-end military capabilities)[20], incluindo os multiplicadores estratégicos de capacidades (strategic enablers), capazes de enfrentar com maior eficácia e credibilidade as novas ameaças e desafios[21], de responder a crises e conflitos externos na sua periferia estratégica e de proteger a União e os seus cidadãos. Estes novos objetivos políticos, para serem realistas e credíveis, torna a necessidade da existência de um QGO permanente da UE muito mais premente e urgente[22].

A coincidência temporal da aprovação da Estratégia Global da UE (junho2016) com o referendo no RU que conduziu ao “Brexit”[23], permitiu aproveitar a oportunidade para acelerar o processo de revisão, reforma e reforço das estruturas e capacidades de defesa, não só para planeamento e conduta das operações militares no quadro da PCSD, mas sobretudo para o desenvolvimento de novas capacidades e reforço da base tecnológica e industrial de defesa, mais consentâneas com o novo nível de ambição de “autonomia estratégica da UE”.

Neste sentido, no seguimento da implementação da Estratégia Global da UE nas dimensões de segurança e defesa, aprovado no Conselho de 14-15 de novembro de 2016[24], foi criada, em junho de 2017, uma nova estrutura de nível estratégico-operacional, no seio do Serviço Europeu de Ação Externa (SEAE), fazendo parte do EMUE, designada por Capacidade de Planeamento e Conduta Militar (MPCC)[25], que fornecerá uma capacidade permanente de planeamento e conduta de nível estratégico-militar para as missões militares não-executivas (treino, aconselhamento, reforma do setor de segurança)[26].

Esta nova estrutura é dirigida pelo diretor do EMUE e tem um reduzido quadro de pessoal de 30 pessoas provenientes do EMUE e do anterior Centro de Operações UE, incluindo 10 elementos nacionais destacados (seconded national experts)[27]. No que se refere à fase de planeamento, o MPCC elaborará o Conceito de Operações (CONOPS) e o Plano de Operações (OPLAN), assim como as Regras de Empenhamento (ROE), e contribuirá ainda para o processo sempre complexo e moroso de geração de forças[28]. A coordenação civil-militar entre o MPCC e o CPCC é assegurada por uma pequena célula de apoio e coordenação designada “Joint Support Coordination Cell”. O diretor do MPCC, que é simultaneamente o Diretor do EMUE, desempenha também a função de interlocutor privilegiado junto do Mecanismo Athena[29], para o financiamento das atividades militares consideradas comuns, o que torna mais expedito todo o importante e burocrático processo logístico, como transporte tático, apoio sanitário, “procurement” de material, comunicações e imagens por satélite, etc.

Na sequência de um Relatório apresentado pela Alta Representante sobre o impacto do funcionamento e lições aprendidas com o estabelecimento do MPCC, o Conselho (Defesa) de 19 de novembro de 2018[30], sublinhou a importante contribuição do MPCC no que se refere à possibilidade de a UE reagir de forma mais rápida e eficaz como fornecedor de segurança, no quadro do conceito “comprehensive approach”, como parte de uma abordagem integrada na “resposta a crises e conflitos externos e crises com capacidades e forças adequadas”[31].

Nesse Conselho de 2018, foi ainda decidido integrar no MPCC as tarefas de coordenação do Centro de Operações UE, com o objetivo de, no fim de 2020, tomar a responsabilidade pelo planeamento operacional e conduta de novas operações militares não-executivas conduzidas no quadro da PCSD, incluindo uma operação militar executiva da dimensão de um Agrupamento Tático[32] (Battlegroup – BG). Concomitantemente, foi ainda decidido que o MPCC será guarnecido, de forma progressiva, atempada e suficiente, com as infraestruturas e os recursos humanos necessários (devidamente treinados e exercitados), tendo em vista atingir a capacidade operacional plena (FOC) no fim de 2020. O reforço das capacidades do MPCC será complementar e sem prejuízo de todas as outras opções externas disponíveis de comando e controlo, para planeamento e condução de uma operação militar PCSD (QGO/NATO e QGO nacionais).

Sublinha-se que, pela primeira vez na história da PCSD, a UE se prepara, de forma paulatina, com recursos humanos e infraestruturas adequados ao exercício pleno, a partir do fim de 2020, do planeamento operacional e do comando e controlo, de nível estratégico-operacional, de operações militares executivas no quadro da PCSD, com recurso progressivamente menor a um QGO externo, seja da NATO ou nacional.

O significado político a retirar das decisões deste já famoso Conselho de 19 de novembro de 2018, é que, ultrapassadas as “linhas vermelhas” do RU, com o “Brexit”, inclusivamente tendo em vista compensar parcialmente o natural enfraquecimento da consolidação da relação transatlântica e a perda de cerca de 20%, em termos de potencial de segurança e defesa, os Estados-membros reconhecem a necessidade de se caminhar decisivamente no sentido de uma maior e mais acelerada integração e colaboração de defesa europeia, para uma Europa da Defesa mais forte e autossuficiente, que defenda e proteja a Europa e os seus cidadãos. Para esse fim, se dispõem finalmente a progredir no sentido do estabelecimento progressivo de um verdadeiro QGO/UE.

Neste contexto, não é despiciendo sublinhar os incentivos e apoios financeiros já disponibilizados pela Comissão Europeia no quadro do Plano de Ação sobre R&T/defesa (2017-2020) e do Programa Europeu de Desenvolvimento Industrial de Defesa (2019-2020), assim como os avultados financiamentos propostos pela Comissão Europeia para o setor da Defesa, no Quadro Plurianual Financeiro da UE (2021-2027), nomeadamente o Fundo Europeu de Defesa /13MM€)[33] e o Military Mobility/6,5MM€[34].

Neste sentido, as decisões agora tomadas dão legitimidade a que se possa afirmar estarmos efetivamente perante um embrião de um futuro QGO/UE, que, sob o ponto de vista da doutrina militar operacional, só terá racionalidade se a intenção política final, ainda que no longo prazo, for a criação faseada e progressiva de um “Exército Europeu”, aliás como nos parece legitimo inferir da menção feita no Plano de Implementação sobre Segurança e Defesa da Estratégia Global da UE a “high-end military capabilities, including strategic enablers”, assim como no Artº 24º-1 do Tratado de Lisboa “….que poderá conduzir a uma defesa comum, se o Conselho Europeu, por unanimidade, assim o decidir”.

Não será, por certo, só por mera coincidência, que esta famosa decisão do Conselho de novembro de 2018, é tomada na mesma altura em que o eixo franco-alemão tem estado bastante ativo, tanto na proposição de um novo conceito denominado “European Intervention Initiative”, a que pelo menos 9 países aderiram (incluindo Portugal), como na defesa da necessidade de constituição de um “exército europeu”, a que a Espanha mostrou simpatia e desejo de participar. Tudo isto está a acontecer precisamente no momento em que, não obstante o elevado grau de incerteza reinante quanto ao desfecho do processo, tudo parece apontar cada vez mais para a efetivação da saída do RU da UE (com acordo?).

De facto, não podemos esquecer que, na perspetiva da segurança e defesa europeia, o “Brexit” não só enfraquece o elo transatlântico, como significa para a UE uma perda muito significativa e indispensável do seu poder militar e sobretudo do potencial tecnológico e industrial de defesa. Torna-se, por isso, necessário e urgente encontrar soluções inteligentes e inovadoras de cooperação UE-RU, para colmatar esta lacuna com a maior brevidade possível. Mas como?

A composição da próxima/futura Comissão Europeia, com uma Comissária francesa designada para o “Mercado Interno”, que desempenhou anteriormente as funções de Ministra da Defesa da França, assim como a criação e estabelecimento de uma Direção-Geral dedicada à “Indústria, Defesa e Espaço”, deixam antever a vontade da continuação e aprofundamento da política da Comissão Europeia anterior, no sentido de uma progressiva e sustentada integração da defesa europeia, para uma Europa da Defesa mais forte e autossuficiente.

A juntar a tudo isto, a Europa do multilateralismo, integrada num mundo multipolar fragmentado, enfrenta hoje novas ameaças e sérios desafios resultantes de uma aceleração tecnológica vertiginosa, de uma maior assertividade da Rússia, na tentativa de recuperação do poder imperial perdido, das ambiguidades e incertezas criadas pela Administração Trump em relação à NATO e à manutenção dos seus compromissos  com a defesa coletiva da Europa (Artº 5 do Tratado de Washington, 1949), e finalmente em virtude das mudanças geopolíticas em rápida mutação originando instabilidade, crises e conflitos, sobretudo na periferia estratégica a Leste e Sul da UE (Ucrânia/Crimeia, Balcãs Ocidentais, Corno de África, Líbia, Tunísia, Síria, Sahel, Golfo Pérsico e Médio Oriente).

Neste quadro, ressalta à evidência a “necessidade de uma Europa da Defesa mais forte, mais autossuficiente e mais responsável pela sua segurança”[35].

Torna-se, pois, indispensável repensar o futuro da segurança e defesa europeus pós- “Brexit”, pelo que o debate temático, o mais alargado possível[36], sobre se sim ou não devemos apoiar uma mais rápida integração da defesa europeia, tendo em vista a criação, a prazo, de um “exército europeu”, é hoje mais necessário e oportuno do que nunca.

Para que tal debate seja realista, sério, produtivo e atempado é essencial a existência de um verdadeiro QGO/UE, que parece ser essa a orientação político-estratégica das decisões do supracitado Conselho de novembro de 2018.

Tendo em consideração que 22 Estados-membros são também membros da Aliança Atlântica, e que cada país só dispõe de um conjunto de forças, todas estas profundas transformações deverão ter lugar dentro do lema de complementaridade, reforço mútuo e não duplicação, tantas vezes anunciado e defendido em todas as Declarações Conjuntas UE-NATO de 2016 e 2018[37], de que “uma União mais forte é uma NATO mais forte”[38].

As novas políticas, estruturas, instrumentos e incentivos financeiros para uma UE mais forte, que estão já em curso ou em vias de serem aprovadas, poderão constituir a resposta credível há tanto esperada para facilitar a difícil “caminhada” para uma maior e mais rápida integração de defesa europeia[39], podendo mesmo atingir-se, eventualmente, o patamar mais elevado da “defesa comum” previsto nos Tratados[40], uma vez que as mesmas têm em vista:

• Melhorar a coordenação
• Reforçar a cooperação de defesa
• Aumentar o investimento em defesa de uma forma mais eficiente
• Fortalecer a base tecnológica e industrial de defesa europeia (BTIDE), dando especial apoio e preferência à cooperação transfronteiriça das PMEs
• Criar um verdadeiro mercado de defesa europeu (EDEM) – “level field player”

De facto, trata-se da materialização de ações concretas, algumas delas já estão em curso e em fase de implementação, que por certo mobilizarão a vontade política no sentido de se passar definitivamente das palavras e promessas à concretização dos resultados pretendidos.

Mais concretamente, estamos a falar das seguintes medidas que respondem aos princípios da coerência, coesão, complementaridade e cooperação (4 C’s)[41]:

• Military Planning and Conduct Capability (MPCC)[42]
• Coordinated Annual Review on Defence (CARD)[43]
• Civilian CSDP Compact[44]
• European Peace facility (EPF)[45]-(10,5MM€)
• Revisão do Mecanismo Athena[46]
• Capability Development Plan (CDP/2018)[47]
• Declaração Conjunta UE-NATO[48] (jul2016 e jul2018)
• European Defence Action Plan[49]
• Preparatory Action on Defence Research and Technology (PADR) 2017-2020[50] – (90 M€)
• European Defence Industry Development Programme (EDIDP) 2019-2020[51] – (500M€)
• European Defence Fund (EDF) 2021-2027[52] – (13MM€)
• Military Mobility (MM)[53] – (6,5MM€)
• Cooperação Estruturada Permanente (PESCO)[54]

Dado que todas estas novas iniciativas no sentido de uma maior integração de defesa para uma Europa da Defesa mais forte, se encontram ainda numa fase muito embrionária da sua implementação, como o MPCC, CARD e PESCO, ou ainda não foram, por razões óbvias, iniciadas (EDF, Military Mobility e European Peace Facility), aconselha-nos a sabedoria da experiência feita, a aguardarmos paciente e prudentemente os resultados das avaliações e das lições aprendidas, que a seu tempo surgirão, nomeadamente no que respeita à validade e solidez da interligação, coerência e coesão entre as diversas iniciativas em curso, antes de embarcarmos em tomadas de decisão precipitadas, que poderão implicar alterações substantivas desnecessárias do quadro legal e institucional vigente.

Military Planning and Conduct Capability (MPCC): embrião de um futuro quartel-general de operações da UE (QGO) de um Exército Europeu?

Lisboa, 21 de outubro de 2019

Augusto de Melo Correia
Associado

[1] Nos Tratados da União Europeia desde Maastricht (1992) “(…)A política externa e de segurança comum (PESC) abrange todas as questões relativas à segurança da União, incluindo a definição gradual de uma política de defesa comum, que poderá conduzir a uma defesa comum, se o Conselho Europeu, por unanimidade, assim o decidir (Artº 24º-1 do Tratado de Lsboa-13 de dezembro de 2007)”.

[2] Saint-Malo Joint Declaration. Nº2“(…) the Union must have the capacity for an autonomous action, backed up by credible military forces, the means to decide to use them, and the readiness to do so(…)”.

Saint-Malo Joint Declaration. Nº3 “(….) the European Union to take decisions and approve military action where the Alliance as a whole is not engaged (…)”, “(…) the European Union will also need to have recourse to suitable military needs…pre-designated within NATO’s European pillar (…)”.

[3] Madeleine Albright, os famosos três D: Decoupling, Duplicating, Discriminating.

[4] De acordo com o Artº 42º do Tratado de Lisboa, a PESD passou a designar-se por Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD), pelo que no presente trabalho passará a utilizar-se a expressão PCSD. Contudo, no entendimento do autor deste artigo, não parece tratar-se apenas de uma simples e inconsequente alteração semântica, pelo contrário, parece evidente a intenção e vontade política para se progredir no processo de integração de defesa no sentido de se alcançar uma “defesa comum”, tal como previsto e nas condições estabelecidas no Art. 24º-1 do Tratado de Lisboa.

[5] Conclusões do Conselho Europeu de Colónia. Anexo III – Declaração do Conselho Europeu sobre o Reforço da Política Europeia Comum de Segurança e Defesa, 3-4junho1999.

[6] No Conselho Europeu de Helsínquia, 10-11dezembro1999, foi estabelecido o objetivo global militar 2003 (HLG-2003), que consiste em os Estados-Membros, até 2003, estarem aptos a posicionarem, no prazo de 60 dias e manterem pelo menos durante um ano, forças militares de cerca de 60.000 homens, e respetivas componentes aérea e naval, capazes de desempenhar toda a gama de missões Petersberg. Foram ainda criados no Conselho novos órgãos e estruturas políticas e militares que permitem à UE assegurar a necessária orientação política e direção estratégica.

As missões de Petersberg foram adotadas no Conselho ministerial da UEO realizado em Petersberg (Alemanha), em junho de 1992, e abrangiam as seguintes missões que podiam ser postas à disposição da UEO, ONU, NATO e UE:  (I) missões humanitárias ou de evacuação dos cidadãos nacionais; (ii) missões de prevenção de conflitos e de manutenção da paz; (iii) missões de forças de combate para a gestão de crises, incluindo operações de restabelecimento da paz; (iv) ações conjuntas em matéria de desarmamento; (v) missões de aconselhamento e assistência em matéria militar; (vi) operações de estabilização no termo dos conflitos.

As chamadas missões de Petersberg passaram a fazer parte dos Tratados da União Europeia (ex-artigo 17º, tendo sido ampliadas pelo artigo 43º-1do Tratado de Lisboa).

[7] No Conselho Europeu da Feira, 19-20junho2000, foi estabelecido o objetivo global civil 2003 (HLG 2003-Cvil), em que os Estados-Membros disponibilizariam 5.000 polícias até 2003, para missões internacionais no âmbito das missões de prevenção de conflitos e gestão de crises, com a capacidade de posicionar, em 30 dias, um efetivo de 1.000 agentes polícias.

[8] Conselho Europeu de Nice, 7-10dezembro2000, foi definida a seguinte estrutura de tomada de decisão político estratégica: Comité Político e de Segurança (COPS), Comité Militar da UE (CMUE) e Estado-Maior da UE (EMUE.

Esta nova arquitetura de segurança e defesa da UE, foi, contudo, omissa quanto ao estabelecimento de uma estrutura permanente de planeamento estratégico e de comando e controlo operacional militar (QGO).

[9] França, Alemanha, Bélgica e Luxemburgo (países conhecidos como produtores de chocolate).

[10] Artigo 5º do Tratado de Washington 1949, Artigo V do Tratado de Bruxelas, 1948.

[11] Atualmente, segundo informação disponibilizada pelo Serviço Europeu de Ação Externa, estão ativas e a decorrer 16 missões/operações da UE, das quais 10 civis e 6 militares, envolvendo, na sua totalidade, 5.000 civis e militares. Destas 6 operações militares, 3 são não executivas (treino e assessoria no Mali, Somália e RCA) e 3 são executivas (EUNAVFORMED-Sophia, EUNAVFOR Somália -ATALANTA e Operação ALTHEA – BiH).

[12] O Acordo de Berlim Plus foi assinado em 17 de março de 2003, no quadro da cooperação UE-NATO, consistindo na possibilidade de a UE recorrer aos meios e capacidades da NATO, incluindo o seu quartel-general de operações do SHAPE. A operação Concórdia, na ex-República Jugoslava da Macedónia (2003), hoje designada por Macedónia do Norte, e a operação Althea, na Bósnia e Herzegovina (2004), foram as únicas operações da UE (até ao momento) que utilizaram o Acordo Berlim Plus. Com a entrada de Chipre na UE (1maio2004) as relações políticas UE-NATO alteraram-se tendo sido dificultado o recurso ao Acordo Berlim Plus, por oposição sistemática da Turquia.

[13] Até ao momento foram identificados 5 QGO nacionais que podem ser disponibilizados para o exercício do planeamento, comando e controlo operacional das missões lançadas pela UE (França-Mont Valerién, Reino Unido-Northwood, Alemanha- Potsdam, Itália-Roma, Grécia-Larissa). O comando das operações Artemis RDCongo, EUFOR RDCongo, EUFOR TCHAD/RCA, EUNAVFOR/Atalanta e EUFOR RCA, foi exercido, respetivamente, pelos seguintes QGO nacionais: Mont-Valerién, Potsdam, Mont-Valerién, Northwood e Larissa. Mais recentemente (2018), a UE passou a contar com um 6º QGO nacional em Rota-Espanha, com vocação naval, para, eventualmente, substituir o QGO de Northwood, aquando da efetivação do Brexit.

[14] Esta dificuldade foi evidente a partir da data de entrada de Chipre na EU (01maio2004), por oposição sistemática da Turquia.

[15] Associado ao conceito de Agrupamento Tático (Battlegroup), aprovado em 2004, o Centro de Operações da UE foi criado com o objetivo de assegurar o lançamento, planeamento e condução operacional de missões de resposta rápida, sobretudo quando as missões fossem eminentemente de carácter civil-militar e não tivesse sido identificado e disponibilizado nenhum QGO nacional. Permanentemente disponível e pronto a funcionar junto do EMUE, seria ativado por decisão do Conselho, com recurso a pessoal do EMUE, e Estados- membros (augmentees).

[16] Decisão 2012/173/PESC, de 23 de março de 2012.

[17] Com base na experiência operacional da NATO, estima-se que para uma operação militar de baixa intensidade seja necessário guarnecer o QGO com, pelo menos, 200-300 homens devidamente qualificados e treinados.

Se se tratar de uma operação militar de média-alta intensidade, o número de pessoal necessário subirá para 500-600 homens.

[18] Operação Atalanta (EUNAVFOR Atalanta), EUTM Somália e EUCAP NESTOR (missão civil para reforço das capacidades navais regionais na costa africana do Índico).

[19] “Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe”, June 2016.

[20] “Implementation Plan on Security and Defence, 14392/CFSP/16, de 14 de novembro de 2016, Action- 2, pag 20.

[21] Conflitos a Leste e a Sul da periferia estratégica da UE, incluindo o Norte de África, Sahel e o Médio-Oriente, migrações descontroladas, terrorismo transnacional, ameaças híbridas, cibersegurança, segurança energética, maior assertividade da Rússia….

[22] O recurso ao Acordo Berlim Plus tornou-se praticamente inoperante, obsoleto e inadequado. Por outro lado, os QGO nacionais, devido à sua natureza não permanente e pequena dimensão, constituíam de facto um obstáculo ao normal desenvolvimento das atividades militares da UE, principalmente se se tratar de operações de resposta rápida. Por sua vez, a ativação de um QGO nacional, conjuntamente com a designação de um comandante operacional e o treino indispensável do pessoal nacional destacado, é um processo muito demorado que não se compadece com a dinâmica da rápida evolução da crise e da intervenção tática no terreno. Além disso, a distância entre o QGO nacional e o centro de decisão estratégica em Bruxelas, complicava as comunicações e dificultava a coordenação.

[23] O RU liderou desde sempre a oposição às propostas de criação de um QGO/UE para o planeamento operacional e conduta das operações militares lançadas no quadro da PCSD. Neste sentido, a efetivação do “Brexit” poderá facilitar o caminho, lento mas progressivo, para uma maior e mais rápida integração europeia e para a criação de um verdadeiro QGO/UE, naturalmente em complementaridade e reforço mútuo com a NATO. Contudo, no que diz respeito à dimensão da segurança e defesa, o Brexit poderá significar também uma perda significativa da ordem de 20% para a UE, em termos de capacidades militares e de potencial tecnológico-industrial de defesa.

[24] Council Decision, Implementing Plan on Security and Defence, 14392/16, 14November2016.

[25] À semelhança de uma outra estrutura já existente no Serviço Europeu de Ação Externa (SEAE) para o planeamento e conduta de missões civis (CPCC).

[26] Trata-se de 3 missões militares que apoiam a nação hospedeira em treino militar e aconselhamento: EUTM Somália, EUTM Mali e EUTM RCA.

[27] A título de exemplo, informa-se que a estrutura civil semelhante ao MPCC existente no SEAE, que se designa por CPCC, conta com um quadro de pessoal constituído por 75 pessoas para apoiarem 10 missões civis, o que dá 7-8 pessoas por missão. Curiosamente, no que respeita ao MPCC, que conta com 30 pessoas para apoiar 3 operações militares não-executivas, chega-se a um rácio mais ou menos semelhante ao do CPCC. Seria do maior interesse nacional que Portugal participasse desde o início no novo MPCC, com pessoal destacado nacional devidamente qualificado, treinado e exercitado.

[28] É notória a “falta de meios à disposição da UE e as conferências de geração de forças, penosamente prolongadas, sobre a constituição de uma força para as operações militares, num momento em que nos confrontamos com redundância de capacidades e de pessoal…” (Nº 23 do Projeto de Relatório da Comissão de Assuntos Externos do Parlamento Europeu 2010/2299 (INI), de 17/02/2011). Por exemplo, durante a fase de preparação para o lançamento da operação militar EUFOR TCHAD/RCA, em 16 de outubro de 2007, já com o QGO nacional identificado (Mont-Valerién – Paris), disponibilizado e em pleno funcionamento, foram necessárias 5 penosas e extenuantes conferências de geração de forças para levantar uma pequena força militar de apenas 3.700 homens (o núcleo central da força foi guarnecido pela França e grande parte dos helicópteros de transporte tático (meios sempre escassos) foram disponibilizados pela Rússia, que participou pela primeira vez numa operação militar PESD), constituindo este de facto o mais sério problema para o futuro da Europa da Defesa. Assim, esta operação que, segundo a Resolução do Conselho de Segurança da ONU (Resolução 1778/2007), tinha um carácter humanitário urgente como força de interposição (“bridging operation”), levou várias semanas até à aprovação dos principais documentos de planeamento operacional (Conceito de Operações-CONOPS e Plano de Operações-OPLAN), não por falta de um QGO e do respetivo comandante, mas sim por falta de vontade política que se reflete na dificuldade crónica de disponibilização de meios por parte dos Estados- membros, sobretudo dos meios mais escassos e caros. E o mais espantoso é que os meios mais críticos (helicópteros) existiam em número mais do que suficiente nos Estados- membros, que ou não os colocaram à disposição da UE, ou puseram imensas limitações à sua utilização operacional (caveats), que têm a ver com as diferentes culturas estratégicas e perceções das ameaças dos Estados-membros envolvidos.

[29] Council Decision (CFSP) 2015/528, Official Journal of the UE, 27March2015. Conclusões do Conselho, 18maio2017. Conclusões do Conselho, 19novembro2018. O Mecanismo Athena encontra-se presentemente em revisão profunda para alargamento das provisões financeiras das despesas operacionais comuns e agilização de procedimentos, para facilitar a tomada de decisão relativa ao lançamento de operações de resposta rápida militar da UE, nomeadamente o emprego dos Agrupamentos Táticos (battlegroups). Prevê-se que a revisão do Mecanismo Athena esteja completada até final de 2020.

[30] Council Decision (Defence)13978/18, CFSP/PESC/1017, 19November2018.

[31] Ver nível de ambição do Plano de Implementação da Estratégia Global da UE, na dimensão de Segurança e Defesa. Council Decision 14392/16, 14November2016, pag3.

[32] Uma das características fundamentais dos “battlegroups” (BG) é a sua flexibilidade e adaptabilidade a diversos tipos de missão (taylor made), tendo uma dimensão média de 1500-2000 militares, não ultrapassando os 2500 militares se considerarmos o indispensável apoio de fogos e apoio aéreo.

[33] Communication from the Commission on the “Launching of the European Defence Fund”, COM (2017) 295 final, 7/6/2017. Proposal for a Regulation on establishing the “European Defence Fund”, COM (2018) 476 final, 13/6/2018.

[34] IP-17-4385_EN.pdf, 10November2017. Joint Communication on the Action Plan on Military Mobility, JOIN (2018) 5 final, 28March2018. Proposta da Comissão para inclusão no Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027, do “Connecting Europe Facility”, 2maio2018. Entendimento entre a Comissão Europeia e o Parlamento Europeu sobre o texto de Regulamento “Connecting Europe Facility”, 7março2019.

[35] Ver Conclusões do Conselho Europeu, de 29 de junho de 2018.

[36] Políticos, militares, académicos, think tanks, empresários, cidadãos, etc.

[37] www.eu-nato_cooperation_factsheet.pdf

www.eu-nato_factsheet_05-03-2018_en.pdf

NATO and EU: Complementarity and collaboration in capability development, Brussels, 17 June 2016.

Progress report on the implementation of the common set of proposals endorsed by NATO and EU Councils on 6 Dcember 2016, 14 June 2017.

EU-NATO Cooperation. A secure vision for Europe, friends of europe, June 2019.

[38] Conselho da UE, formato Defesa, 06 mar 2018.

[39] Estas novas políticas, mecanismos e instrumentos são tão importantes para a problemática do futuro da Europa da Defesa, que merecem destaque especial e aprofundado num próximo artigo a publicar.

[40] Artº 24º-1 do Tratado de Lisboa.

[41] Enquanto que no passado as palavras de ordem políticas eram “non-duplication, non-discrimination and non-decoupling”, hoje as políticas de cooperação UE-NATO visam sobretudo “alcançar sinergias, partilhar capacidades, aprofundar o diálogo e promover a coordenação e a complementaridade”.

[42] Council Conclusions, 6875/17, 6 March 2017.

Council Conclusions, 91787/17, 18 May 2017.

[43] Council Decision, 8 June 2017.

EDA Ministerial Steering Board, 20 November 2018.

[44] Council Decision, 19 November 2018.

[45] IP-17-5125_EN.pdf.

www.eeas-european_external_action_service -13June2018.

[46] Council Decision (CFSP) 2015/528, Official Journal of the EU, 27March2015.

Conclusões do Conselho, 18maio2017.

Conclusões do Conselho, 19novembro2018.

[47] www.eda.europa.eu

EDA, 2018 EU Capability Development Priorities, Fact sheet, 28June2018.

EDA, Exploring Europe’s capability requirements for 2035 and beyond, June2018.

www.eda-brochure-cdp.pdf

[48] www.eu-nato_cooperation_factsheet.pdf

www.eu-nato_factsheet_05-03-2018_en.pdf

NATO and EU: Complementarity and collaboration in capability development, Brussels, 17 June 2016.

Progress report on the implementation of the common set of proposals endorsed by NATO and EU Councils on 6 Dcember 2016, 14 June 2017.

EU-NATO Cooperation. A secure vision for Europe, friends of europe, June 2019.

[49] Communication from the Commission on European Action Plan, COM (2016) 950 final, 30November2016.

[50]Commission Decision C (2017) 2262 final, 11April2017.

Commission Decision C (2018) 1383 final, 9March2018.

www.eda.europa.eu , Fact sheet, 7June2017.

EDA, Preparatory Action on Defence Research, 15March2018.

[51] Proposal of the Commission for a Regulation establishing the European Defence Industry Development Programme, SWD (2017) 228 final, 7June2017.

Regulamento (UE) 2018/1092 do Parlamento Europeu e do Conselho, que estabelece o Programa Europeu de Desenvolvimento Industrial de Defesa da União, Jornal Oficial da UE, L 200/30, 18julho2018.

[52] Communication from the Commission on the “Launching of the European Defence Fund”, COM (2017) 295 final, 7/6/2017.

Proposal for a Regulation on establishing the “European Defence Fund”, COM (2018) 476 final, 13/6/2018.

[53] IP-17-4385_EN.pdf, 10November2017.

Joint Communication on the Action Plano n Military Mobility, JOIN (2018) 5 final, 28March2018.

Proposta da Comissão para inclusão no Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027, do “Connecting Europe Facility”, 2maio2018.

Entendimento entre a Comissão Europeia e o Parlamento Europeu sobre o texto de Regulamento “Connecting Europe Facility”, 7março2019.

[54] Letter of Notification of PESCO participant Member States plus Annex with 20 binding commitments , Council Decision, 13November2017.

Council Decision establishing PESCO and determining the List of participating Member States, 14866/17, 08December2017.

Council Decision 6393/18, 01March2018.

Council Decision establishing a common set of governance rules for PESCO projects, Luxembourg, 25June2018.

Conclusões do Conselho (Defesa), 19 novembro 2018.