1 – Fundamentos para a autonomia estratégica da União Europeia

A turbulência provocada pelas alterações no ambiente de segurança global e, em particular no espaço europeu, onde persistem crises e situações de confronto armado,o conflito no Leste da Ucrânia, a instabilidade no Médio Oriente e no Norte de África, com ligações ao terrorismo de matriz jihadista, a par da pressão na fronteira externa da União Europeia (UE), patente na recente crise dos refugiados e migrantes, têm estado no topo das preocupações dos europeus.

Esta instabilidade é agravada por dois elementos fraturantes na ordem político-estratégica europeia – o Brexit, com todas as incógnitas do papel do Reino Unido no futuro dos assuntos europeus e as dúvidas sobre o grau de comprometimento dos EUA na defesa de uma Europa a que Donald Trump não se coibiu de classificar como ameaça, embora se depreenda que o tenha feito numa perspetiva económica.

O atual quadro político-estratégico é marcado pela política de atrição dos EUA segundo vários planos, nomeadamente; no estratégico,  através da reedição de um novo clima de Guerra-Fria com a Rússia; no económico, no conflito com a China através da “guerra” das taxas aduaneiras, em colisão com a letra e o espírito das regras da Organização Mundial do Comércio; com a UE, por via das sanções extra territoriais impostas a países terceiros, em resultado da retirada unilateral do acordo nuclear com o Irão.

… encerrar o ciclo de dependência externa em matérias de segurança e defesa, iniciado após a II Guerra Mundial.

Às incógnitas colocadas pela política errática da administração Trump, acresce um conjunto de indicadores que têm como ponto comum a incerteza. A leste, assiste-se a uma Rússia com uma postura estratégica mais assertiva na defesa dos seus interesses estratégicos e a uma China empenhada em redesenhar a ordem económica mundial, alavancando-a num projeto global em torno da valorização de uma nova realidade geopolítica – a Eurásia.

A conjugação de um sistema internacional fraturado, em plena crise do multilateralismo, pondo em causa os fundamentos de uma ordem internacional regulada com base no respeito pelos tratados e pelo primado do Direito Internacional, consubstancia circunstâncias suficientemente justificativas para uma Europa da Defesa, conducente à autonomia estratégica da UE.

No seu conjunto, estas circunstâncias terão contribuído para despertar a consciência na UE, da necessidade de encerrar o ciclo de dependência externa em matérias de segurança e defesa, iniciado após a II Guerra Mundial. Parece ter chegado,finalmente, o tempo do principal doador internacional para o desenvolvimento e ajuda humanitária, dedicar um pouco mais dos seus recursos e energias a uma dimensão que lhe falta para assumir, no plano internacional, um papel de promotor de segurança compatível com a sua dimensão política, demográfica, económica, tecnológica e cultural.

Importa referir que as questões da segurança e defesa não têm, no antecedente, sido descuradas pela UE. De acordo com os dados difundidos pelo SIPRI  (Stockholm International Peace Research Institute) a soma dos orçamentos de defesa das três principais economias da UE pós-Brexit (a França, a Alemanha e a Itália),em 2017, totalizaram 131,3 biliões de Euros. Este valor corresponde ao terceiro lugar, a seguir aos EUA e à China,representando o dobro do orçamento da Federação Russa.

A mudança estrutural que a UE está presentemente a levar a cabo, visa sobretudo, a obtenção de ganhos de eficiência por via da coordenação de esforços no desenvolvimento de capacidades de segurança e defesa. Em última instância, destina-se a promover o desenvolvimento da Base Tecnológica e Industrial de Defesa Europeia (BTIDE).

Trata-se de um objetivo virtuosos e necessário se atendermos ao facto de, no conjunto dos países da UE,existir uma proporção de sistemas de armas seis vezes superior à dos EUA. Para além dos inerentes custos de desenvolvimento que lhes estão associados, é possível depreender os ganhos de eficiência que um esforço concertado entre os países da UE poderá assegurar.

A título de exemplo, atenda-se aos seguintes indicadores que dão uma imagem do quão díspar é a realidade em ambos os lados do Atlântico: enquanto os EUA dispõem de 1 único modelo de carro de combate, a UE tem 17 tipos diferentes; na marinha dos EUA existem presentemente 4 modelos de fragatas, ao passo que os países da UE estão equipadas com 29 fragatas diferentes; no tocante a aviões de combate, a força aérea dos EUA tem 6 modelos diferentes, ao passo que nos países da UE existem 20 modelos de aeronaves de combate. Para além das questões de ordem logística e perda de eficiência que uma tal situação acarreta, levantam-se também interrogações sobre a interoperabilidade entre um tão alargado leque de meios que, necessariamente, condiciona a eficácia da sua ação conjunta.

A perceção desta realidade não é de agora, tendo a generalidade dos países procurado conjugar esforços no plano multilateral para minimizar custos e assegurar efeitos de escala na produção dos equipamentos militares que requerem tecnologias de ponta.A título de exemplo, o projeto do Eurofighter envolveu o RU, a Alemanha e a Itália, mas também inicialmente a França e a Espanha. O projeto do avião de transporte A400M começou com o envolvimento de um leque de países da UE como a França, o RU, a Alemanha, a Itália, a Espanha, a Bélgica e o Luxemburgo. O projeto do helicóptero médio NH90 envolveu a França, a Alemanha, a Itália e a Holanda, tendo o nosso país participado aquando da intenção do levantamento de uma capacidade de aviação no Exército, infelizmente cancelada, gorando assim expetativas de um importante e necessário avanço tecnológico do ramo.

Os elevados custos associados à investigação e desenvolvimento até à industrialização dos sistemas de armas, para além dos requisitos tecnológicos que são necessários para os tornar verdadeiramente competitivos, têm ditado o seu desenvolvimento de forma cooperativa. Esta realidade não deixa também de refletir o processo de internacionalização das empresas da BTIDE, em boa parte constituídas por indústrias de tecnologias de uso dual e,portanto, não circunscritas ao mercado da segurança e defesa.

Uma visão excessivamente soberanista ajudou a manter as questões do desenvolvimento das capacidades de segurança e defesa à margem da centralidade das políticas da UE, em contra ciclo com o aprofundamento das instituições consignado pelo Tratado de Lisboa. A criação do lugar de Vice-Presidente da Comissão Europeia e Alto Representante para os Negócios Estrangeiros e Política de Segurança veio, no entanto, conferir a devida dimensão as estas políticas, abrindo espaço para a implementação de estruturas e processos para a sua operacionalização.

Na senda, a aprovação, em junho de 2016, da Estratégia Global da União Europeia (EGUE), plasmando uma visão e nível de ambição que apontam claramente para uma autonomia estratégica da UE, abriu caminho para os passos subsequentes que de então para cá se vieram a concretizar. Estes inserem-se no Plano de Ação para a Defesa da União Europeia, compreendem diversos mecanismos, dos quais se destacam: a Cooperação Estruturada Permanente (PESCO),a criação do Fundo Europeu de Defesa (FED) e o mecanismo de avaliação anual dos planos nacionais de capacidades (CARD). Estes processos vieram valorizar o papel da Agência Europeia de Defesa (EDA) e do Militay Staff (EUMS), que passaram a assegurar o secretariado da PESCO.

É inegável que o Serviço de Ação Externa da UE, sob a orientação de Federica Mogherini, ganhou uma nova dinâmica e uma importância acrescida. O que parecia impensável num passado recente –a Europa da Defesa – apresenta-se hoje como um objetivo alcançável, que só poderá ser comprometido perante a eventualidade das eleições europeias, agendadas para maio do próximo ano, conduzirem a uma alteração na relação de forças no Parlamento Europeu em favor dos eurocéticos.

Entretanto, pelas vozes do presidente Macron e da chanceler Angela Merkel, emergiu um compromisso do eixo franco-alemão para ultrapassar o tabu da criação do “exército europeu”. Este é um anátema que tem encontrado ecos nos receosos da perda de soberania, mesmo que sobre o assunto não tenha havido ainda um debate sério. Em Portugal, o tema tem suscitado emoção em ambos os polos do espectro partidário, alegadamente pelo receio de que tal medida poderia acarretar uma desvalorização das nossas forças armadas, a sua potencial dependência de decisores externos, ou serem votadas para missões subalternas.

Independentemente das polémicas, o assunto entrou decididamente na agenda da política de segurança e defesa da UE. A prudência recomenda que Portugal não se coloque à margem deste debate. Importa,assim, participar na reflexão sobre o modelo de “exército europeu” que, eventualmente, venha a ser constituído no futuro. A par de um “exército federal”, podem coexistir forças militares que à semelhança dos EUA (da Guarda Nacional)respondam perante os órgãos políticos dos respetivos Estados da União.Tal como a conversão da Frontex na Guarda Costeira e de Fronteiras Europeia não eliminou a Unidade de Controlo Costeiro da GNR, nem reduziu as competências da Marinha na nossa zona económica exclusiva, também a criação de uma tal estrutura de segurança e defesa da UE não pressupõe a desagregação das nossas forças armadas.

2 – Desenvolvimento das capacidades de segurança e defesa da União Europeia

Se a questão do “exército europeu” está ainda no plano das intenções, já no campo do desenvolvimento de capacidades foram dados passos substanciais na construção de uma arquitetura de segurança e defesa segundo dois eixos principais, respetivamente: o das estruturas e o das capacidades.

O primeiro eixo tem vindo a efetivar-se através da consolidação e reforço de estruturas já existentes (EUROCORPO, EUROMARFOR, EUROGENDFOR, etc.) e, em particular, pela criação do MPCC (Military Planningand Conduct Capability), em junho de 2017. Este é um comando estratégico, que inicialmente foi orientado exclusivamente para o comando e controlo de operações não executivas da EU (missões de treino, de reforma do setor de segurança, etc.).

Em paralelo, a Iniciativa Europeia de Intervenção, lançada pelo presidente Macron em 2017 e oficializada em 2018 por 10 países da UE, embora à margem do quadro das instituições europeias, insere-se, no entanto, no mesmo espírito. Tem a vantagem e, muito provavelmente o desígnio, de englobar o RU e a Dinamarca, aquele em vias de consumar o Brexit e este não tendo aderido à PESCO.

Os resultados positivos,entretanto,alcançados pelo MPCC, na condução de três missões de treino, respetivamente, na Somália, no Mali, e na República Centro-Africana, sustentaram a recente decisão do Conselho Europeu de Relações Externas e Segurança, de 19/20 de novembro de 2018, do alargamento das suas responsabilidades. A partir do final de 2020, o MPCC passará a ter a responsabilidade acrescida de conduzir o planeamento e o comando operacional de uma operação de nível Battle Group, com efetivo até 2.500 militares,o que poderá consubstanciar o embrião do quartel-general de um potencial “exército europeu”.

No segundo eixo, relativo à cooperação em matéria de desenvolvimento de capacidades de segurança e defesa, as mudanças apresentam-se ainda mais significativas. Enquadram-se no Plano de Ação para a Defesa da União Europeia, proposto pela Comissão Europeia em novembro de 2016, na sequência da aprovação da Estratégia Global da UE.

Aqui destaca-se, em particular, a implementação dos três instrumentos já anteriormente referidos – o FED, a PESCO e o CARD, a par de outros mecanismos financeiros direcionados para as questões da política externa e de segurança da UE. Destes destacam-se o European Peace Facility (10,5 biliões de Euros) e o fundo destinado a facilitar a mobilidade de forças (6,5 biliões de Euros), bem como a possibilidade de aceder aos fundos do próximo orçamento comunitário (2021-2027) destinados à investigação e inovação (100 biliões de Euros), para financiamento de projetos de segurança e defesa.

… o FED garanta presentemente o financiamento de um conjunto de 34 projetos, … o próximo orçamento plurianual da UE (2021-2027) contempla para o efeito 13 biliões de Euros.

De entre estes mecanismos, merece especial destaque o Fundo Europeu de Defesa (FED), uma vez que é nele que assenta a PESCO, aprovada em dezembro de 2017 e presentemente em plena fase de implementação. Não obstante o FED garanta presentemente o financiamento de um conjunto de 34 projetos, as expectativas apontam para o seu progressivo incremento, visto que o próximo orçamento plurianual da UE (2021-2027) contempla para o efeito 13 biliões de Euros.

Estas verbas, destinadas ao financiamento de projetos colaborativos para desenvolvimento de capacidades de segurança e defesa, obedecem a critérios diferenciados consoante se destinem às fases de investigação ou desenvolvimento. Assim, a sua alocação processa-se de acordo com o seguinte racional:

• 4,1 biliões de Euros serão destinados a financiar a totalidade da fase de investigação dos projetos;
• 8,9 biliões de Euros irão ser destinados a financiar os custos de desenvolvimento, respetivamente até 20% dos encargos na fase de protótipo (em determinadas circunstâncias este valor poderá ir até aos 30%) e até 80% nas fases de testes e certificação;
• Não obstante o FED não se destine a apoiar a aquisição dos sistemas, aquando da fase de industrialização, contudo, a Comissão Europeia, através dos seus organismos próprios, poderá garantir a assistência técnica na elaboração dos contratos e nos processos de financiamento para a sua aquisição conjunta.

As candidaturas ao financiamento de projetos implicam alguns requisitos à partida. O primeiro dos quais é a sua conformidade com o Plano Europeu de Desenvolvimento de Capacidades, um documento elaborado pela Agência Europeia de Defesa (EDA) em colaboração com os Estados-membros, o Comité Militar e o Estado-Maior da UE, que estabelece as prioridades de desenvolvimento de capacidades de segurança e defesa. Naturalmente, tendo como objetivo primordial o preenchimento das lacunas de há muito identificadas, para além da legítima ambição de querer projetar a UE na senda da liderança tecnológica global.

A elaboração deste documento é também coerente com o planeamento de capacidades realizado em paralelo pela NATO, sendo a base de sustentação para os critérios do FED, servindo ainda de referência para a avaliação anual dos planos nacionais de capacidades (CARD).

A Cooperação Estruturada Permanente(PESCO) representa o epílogo da operacionalização desta política, tendo Portugal aderido, em 11 de dezembro de 2017, conjuntamente com outros 24 Estados-membros.

3 – Questões sobre a participação nacional

Até ao presente, o Conselho Europeu aprovou 34 projetos de desenvolvimento cooperativo de capacidades, metade aprovados em 6 de março e os restantes em 19 de novembro do corrente ano.Estes são, genericamente,de dois tipos: projetos que visam a implementação de estruturas (de comando e controlo, treino, certificação, estandardização de procedimentos, etc.) e de sistemas de defesa.

Quanto ao seu âmbito, agrupam-se em: Infraestruturas de treino; sistemas e unidades terrestres; ambiente marítimo; sistemas aéreos; apoio à ação conjunta; ciberespaço e sistemas de comando, controlo, comunicações e informações (C4ISR); utilização do espaço.A componente tecnológica apresenta-se como o elemento predominante em 19 destes projetos. Consequentemente, estes são os de maior impacto no desenvolvimento da Base Tecnológica e Industrial de Defesa Europeia (BTIDE).

Portugal surge nos documentos da PESCO como participante em 7 projetos, respetivamente em:

• 3 programas de desenvolvimento de estruturas (Centro de Treino de Competências para Missões da UE; Sistema de Comando e Controlo Estratégico para Missões e Operações da Política Externa e de Segurança Comum; Mobilidade Militar);
• 4 programas de desenvolvimento de sistemas (Sistemas Marítimos Semiautónomospara Contramedidas de Minas; Vigilância Marítima e Proteção Portuária; Software Seguro para Rádios; Plataforma de Partilha de Informação sobre Incidentes e Ciberameaças).

Naturalmente, as respetivas fases de investigação, desenvolvimento e industrialização destes 4 projetos,poderão trazer mais-valias para a indústria nacional. Desconhece-se, contudo,o grau e natureza da participação nacional.Nos quatro projetos em apreço, importaria ainda conhecer quem são os interlocutores do lado da indústria, quais as empresas nacionais envolvidas e com que estatuto se processa a participação nacional (observadores ou participantes).

Porque a PESCO irá decididamente continuar a desenvolver-se, parece, igualmente, haver vantagens em difundir os canais existentes para candidatura das empresas a outros projetos, tanto aos já aprovados como a outros que possam, eventualmente, vir a ser realizados sob liderança de empresas portuguesas. Dar a conhecer, de modo aberto e transparente, os procedimentos no quadro nacional, bem como a orientação estratégica em que se sustentam, apresenta-se também um requisito importante, tendo em conta o caráter vinculativo da aquisição dos sistemas pelos Estados promotores dos respetivos projetos.

Perante as oportunidades que o FED e a PESCO abrem à industria nacional, considera-se crucial que se equacione o nível de intervenção de importantes stakeholders neste processo, a começar pela Associação Industrial Portuguesa-Câmara de Comércio e Indústria (AIP-CCI), como vértice do complexo tecnológico-industrial português, pelos diferentes clusters que constituem multiplicadores de potencial da nossa base tecnológica e industrial, a par da idDede outras plataformas de coordenação, e dos órgãos do EMGFA, do MDN e MNE envolvidos, respetivamente, nos processos de decisão político-militar e política.

Tendo em consideração setores tecnológicos em que Portugal tem empresas e centros de investigação de reconhecida competência, considera-se que uma comunicação orientada para um leque alargado de destinatários possibilitaria o alargamento destas janelas de oportunidade a um número mais vasto de empresas, permitindo a criação de novos clusters no plano nacional e fomentando a sua internacionalização por via das parecerias que os projetos da PESCO obrigam.

Da análise do atual índice de participação de Portugal na PESCO, não se depreende que o nosso país esteja na linha da frente deste importante processo comunitário.

Nos atuais 34 projetos, importaria verificar em que medida o projeto de Modernização da Vigilância Marítima, no qual participam a Espanha, a Croácia, a Itália, a Grécia e Chipre, não representa uma oportunidade para o upgrade do Sistema Integrado de Vigilância, Comando e Controlo (SIVICC) que equipa a Unidade de Controlo Costeiro da GNR. De que forma o projeto de desenvolvimento de um sistema de uso dual (defesa nacional e segurança interna) para inibição de drones, não poderá despertar o interesse da indústria nacional. E sendo do domínio público a existência de projetos nacionais no quadro dos veículos aéreos não tripulados, questiona-se se o projeto liderado pela Alemanha para o desenvolvimento de uma aeronave deste tipo, não será igualmente uma oportunidade a não desperdiçar,

Da análise do atual índice de participação de Portugal na PESCO, não se depreende que o nosso país esteja na linha da frente deste importante processo comunitário, nem tão pouco transparece o aproveitamento das vantagens que a proximidade geográfica com Espanha pode inspirar neste domínio. A complexidade subjacente à PESCO parece agravada pelo seu caráter interdepartamental entre diversos ministérios e organismos públicos, pela multiplicidade de interlocutores no plano político, pela necessidade de assegurar interlocutores permanentes no secretariado da PESCO (EDA e EUMS) e, sobretudo, pelo estabelecimento de canais de comunicação com a indústria nacional. Acresce o imperativo de compatibilizar estes programas com um Plano de Implementação Nacional da PESCO, necessariamente com uma ligação funcional à Lei de Programação Militar recentemente aprovada nos canais próprios.

Realça-se que este não é apenas um mero formalismo processual. A operacionalização da Lei de Programação Militar,como instrumento financeiro de duplo propósito, dirigido para a modernização das forças armadas e para alavancar a base tecnológica e industrial de defesa do nosso país, representa um imperativo de eficiência e um racional de desenvolvimento científico e económico, coerente com as orientações políticas de promoção do emprego e progresso do nosso país.

A complexidade que recorrentemente atribuímos às atuais dinâmicas societais não é alheia à nova realidade da política externa e de segurança e defesa da União Europeia. Não obstante as perplexidades suscitadas por algumas declarações políticas,inspiradas em níveis de ambição mais elevados, no plano do concreto a realidade é bem distinta. Traduz-se na implementação de instrumentos de financiamento destinados à operacionalização de estruturas e a projetos de investigação e desenvolvimento de sistemas, que colmatem insuficiências identificadas nas capacidades de segurança e defesa da UE.

A criação de mecanismos financeiros destinados a promover o desenvolvimento colaborativo destes projetos, abre janelas de oportunidade sem precedentes para a base tecnológica e industrial do nosso país. Do antecedente, Portugal tem sabido estar sempre no pelotão da frente nos momentos decisivos das políticas de integração europeia. Importa agora que saiba igualmente fazer uso destes instrumentos, associando à imperiosa necessidade de modernização das suas forças armadas,uma acrescida racionalidade nos investimentos, que permita uma dinâmica virtuosa de desenvolvimento científico e tecnológico, com efeitos de escala no plano alargado da economia nacional.

Agostinho Costa
Vice-Presidente da Direção