1. INTRODUÇÃO

Permitam-me uma breve introdução sobre o GRES, o Grupo de Reflexão Estratégica sobre Segurança, o seu posicionamento no âmbito dos estudos sobre segurança e a sua actividade.

O GRES é um think tank independente e autónomo, associado ao Instituto de Direito e Segurança da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa, constituído por personalidades oriundas do mundo académico e de outros quadrantes profissionais.

O GRES assume como missão a produção de conhecimento sobre segurança. O seu objectivo primordial é a elaboração de estudos e de análises prospectivas que contribuam para criação de um quadro de referência indispensável à fundamentação de políticas públicas de segurança, tendo presente a complexidade da sociedade global.

Em 2015, o GRES apresentou o seu primeiro estudo com o título Segurança Horizonte 2025. Um Conceito Estratégico de Segurança Interna. Em maio de 2018, o GRES apresentou o estudo Estratégia de Segurança Nacional. Portugal Horizonte 2030, com Prefácio de Adriano Moreira, em sessão presidida pelo Senhor Presidente da República.

Nestes dois trabalhos, o GRES assume como primado do seu pensamento a ideia de que a segurança não é um fim, mas um meio de consolidação da sociedade democrática, no contexto nacional e no contexto global enquanto realidades sistémicas e inseparáveis.

Este primeiro painel da Conferência Estado de Direito e Segurança Nacional tem como fio condutor a ideia que as profundas transformações sociais resultantes dos processos associados à globalização estão na origem de um novo paradigma de segurança, assente numa visão alargada e sistémica de segurança, e da necessidade de uma nova arquitectura de segurança nacional.

2. O INÍCIO DO XXI

A sociedade em que vivemos – a que Anthony Giddens (2007) se refere como a sociedade da idade global – tem como elemento constituinte fundamental a interconectividade eletrónica que tornou possível a comunicação instantânea entre dois pontos situados em qualquer lugar da Terra, diminuindo a importância da distância geográfica. A internet, que se consolidou em meados dos anos 1990, deu consistência e solidificou este processo, dando origem a uma sociedade global em rede, progressivamente desmaterializada (Castells, 2001).

A revolução científica e tecnológica, que acentuou os fatores constitutivos da segunda modernidade, ou modernidade reflexiva, impôs um dinamismo e um ritmo de mudança como, até então, nenhuma outra sociedade conheceu. O que afetou profundamente as práticas sociais e os modos de comportamento preexistentes (Giddens, 1994: 14). Com efeito, o desenvolvimento das tecnologias de comunicação e de informação, resultante da revolução digital, intensificou o processo de globalização e os seus efeitos, mudando a natureza do tempo e do espaço, alterando a noção de distância, cruzando fronteiras e descontextualizando muitas das instituições e das práticas sociais.

A globalização não pode ser dissociada da mundialização da economia, hoje caracterizada pela liberalização dos mercados, pela afirmação e consolidação do capitalismo financeiro, e pela emergência de organizações internacionais, públicas e privadas, que condicionam o exercício da soberania nacional. 

As indústrias transnacionais de bens culturais são exemplo do impacto multidimensional da globalização. A emergência de modelos de cultura à escala mundial, dando origem a redes mediáticas transnacionais, verdadeiras macroestruturas de produção de bens culturais vendidos num mercado globalizado, contribuindo para uma uniformização cultural ou uma cultura-mundo, que concorre com as identidades nacionais, mostra como todos os domínios societais são submetidos a uma lógica global.

À mundialização da economia junta-se, assim, uma cultura globalizada, num processo de interdependência fortemente ideologizado, que contribui para erodir as referências tradicionais, para individualizar e fragmentar a sociedade e para gerar incerteza quanto à validade dos modelos sociais e ideológicos locais e nacionais. Os meios de comunicação, as redes sociais e o ciberespaço, global por definição, são as plataformas essenciais destas mudanças, capazes de criar um ambiente propício a processos de radicalização de cariz político-religioso.

A globalização contribuiu, ainda, muito positivamente neste caso para a tomada de consciência de que há bens públicos que se sobrepõem ao conceito e existência de fronteiras, hoje designados como bens públicos mundiais. A noção de bens públicos mundiais acentua a necessidade de se caminhar em certas áreas – como o caso paradigmático do ambiente – para uma regulação, à escala global.

É este quadro que nos permite falar em sociedade global.

3. O ESTADO NA IDADE GLOBAL

Nas últimas duas ou três décadas e como consequência dos processos sociais que atrás referi, o conceito de Estado-nação vem sofrendo uma crescente erosão. 

O nexo entre globalização e soberania ganha sentido perante a análise da relação entre a globalização e dois dos componentes tradicionalmente utilizados na definição de Estado: território e população.

Um território é, na sua essência, uma construção histórica feita por um Estado que tem a capacidade exclusiva de aplicar regras e obrigações à população que nele vive, e que determina as suas fronteiras, permitindo falar em interior e exterior.

Esta visão tradicional de território não corresponde à situação atual: os territórios são hoje atravessados por fluxos transnacionais, de bens, de capitais, de população, de informação, de objetos culturais e semióticos, sobre os quais os Estados têm uma reduzida capacidade de controlo.

Com efeito, a partir do momento em que a globalização se vai internalizando na sociedade, interconectando o global e o local, nomeadamente através da consolidação da mundialização da economia, o Estado perde a exclusividade do domínio territorial (Sassen, 1996).

Não me refiro sequer a esse novo espaço que designamos por ciberespaço

O segundo elemento constitutivo do Estado – a população – está igualmente sujeito à dinâmica e dialética da globalização e dos efeitos da revolução científica e tecnológica. A intensificação dos movimentos migratórios tradicionais, a questão dos refugiados, as diásporas, o aumento da mobilidade transnacional profissional e do turismo são os elementos essenciais do comportamento populacional que caracteriza a sociedade global. Como elemento constituinte do paradigma da globalização destaca-se a crescente mobilidade das pessoas em todo o mundo: em 2018, os EUA registaram 1000 milhões de passageiros em viagens de avião, a União Europeia 894 milhões, em Portugal foram 47.6 milhões (tinham sido 8 milhões em 1993, isto em 24 anos!).

Neste contexto, ganha particular significado a heterogeneidade cultural e religiosa das populações a viverem num mesmo espaço. Milhões de pessoas vivem hoje em contextos sociais e políticos que não são os seus de origem, nos quais a naturalidade, a nacionalidade e a identidade cultural constituem realidades distintas, fazendo da cidadania uma noção ainda mais complexa e abstracta. O número muito elevado de indivíduos com duplas nacionalidades ou de indivíduos cuja naturalidade e nacionalidade não correspondem à sua identidade cultural e religiosa primordial, que lhes é transmitida pelos pais (emigrantes de segunda e terceira geração), é hoje uma realidade significativa em diversos países.

Na Alemanha[i], em 2017, cerca de 25% da população tinha um “histórico migratório” – indivíduos que não nasceram na Alemanha ou que um dos progenitores tinha origem no estrangeiro – em França[ii], em 2011, 30,2 % dos jovens com menos de 18 anos tinham um ascendente imigrado de 2ª ou 3ª geração.

Neste quadro, as cidades são as peças mais decisivas deste puzzle de identidades, culturas, religiões, modos de vida e línguas, porque é nas grandes áreas metropolitanas que mais intensamente se sobrepõem e interagem as diversidades.

A ideia, real ou mítica, de homogeneidade da população sobre a qual se construía o conceito de identidade nacional – pressuposto tradicionalmente associado à nacionalidade e à pertença a um país – está submetida a uma forte erosão. Este facto levanta, como a realidade vem mostrando em vários países, dúvidas quanto ao modo como muitos grupos da população representam a sua identidade cultural e o seu sentimento de pertença nacional, representação que pode assumir contornos de um sentimento de discriminação e de falta de legitimidade da ação do Estado

4 . UM NOVO AMBIENTE DE SEGURANÇA

Historicamente a noção de segurança aparece essencialmente associada à ideia de segurança militar e do Estado.

Esta ideia de segurança era predominante no espaço académico. A ciência política e as teorias das relações internacionais centravam a sua preocupação na análise das questões da defesa e da geoestratégia. O mesmo acontecia na sociologia, cuja preocupação se centrava essencialmente na análise dos comportamentos desviantes, da criminalidade, da delinquência juvenil e da violência urbana ou com uma sociologia da organização policial.

Só no após Guerra Fria se irá assistir a uma reconceptualização do conceito de segurança e a uma extensão do seu significado e alcance (Macleod, 2004). Esta alteração implicará um processo de afirmação de uma nova concepção de segurança nacional integrando como pilares fundamentais a segurança externa, isto é, a defesa, a segurança interna e as informações.

Nesta minha exposição ensaio uma leitura da afirmação de um novo conceito de segurança. Peço que seja entendida como uma contribuição para o pensamento estratégico sobre segurança nacional no quadro complexo da sociedade global.

5. ALARGAMENTO E DENSIFICAÇÃO DA NOÇÃO DE SEGURANÇA

Quando, no final da I Guerra Mundial, os estudos sobre as relações internacionais são elevados à categoria de área disciplinar em estudo nas Universidades o seu quadro de referência é a história política e militar europeia.

Compreende-se, assim, que a segurança venha a ocupar rapidamente um lugar central entre os objectos fundadores desta nova disciplina. Neste contexto histórico, segurança significava a segurança do Estado. De igual modo, a ameaça à segurança é, fundamentalmente, a ameaça militar.

Esta concepção da segurança (correntemente designada por paradigma realista da segurança) será hegemónica durante grande parte do séc. XX e irá contribuir para impor uma definição restritiva e redutora do conceito de segurança no quadro das relações internacionais, limitando e confundindo a noção de segurança com a segurança das fronteiras do Estado.

Apenas na década de 1980 surgem as primeiras análises críticas ao paradigma realista e ao seu reducionismo securitário. Sob a influência de várias correntes do pensamento[iii], os limites do conceito de segurança serão alargados a novas áreas e será dada atenção aos actores intervenientes no domínio da segurança.

Nas duas últimas décadas, assumindo como data charneira o fim da Guerra Fria, o campo de análise da segurança é enriquecido com estudos sobre os processos sociais que contribuem para a construção de novos objectos da segurança, isto é, a natureza das ameaças, a construção social da ideia de inimigo, o sentimento de insegurança, a percepção do risco e das vulnerabilidades, etc.

Este percurso da noção de segurança corresponde à evolução de uma conceptualização da segurança centrada unicamente no Estado até à noção de segurança recentrada no indivíduo e à construção do conceito de segurança humana proposto pelas Nações Unidas, em 2000 (Commission sur la Sécurité Humaine, 2003).

Emerge, assim, um novo quadro conceptual da segurança defendendo como pressuposto teórico de que a segurança militar não esgota o campo securitário inerente ao exercício das funções de soberania próprias do Estado moderno.

Este pressuposto teórico afirma a passagem de uma perspectiva restrita da segurança a uma visão societal da segurança e a ideia de que o estudo da segurança deve integrar uma visão subjectiva e socialmente construída.

Assim e para além da segurança militar, a soberania e a segurança nacional são construídas sobre outros quatro sectores (Buzan, 2009):

• A segurança política;
• A segurança económica;
• A segurança ambiental;
• A segurança societal.

Com efeito, uma definição restrita e Estado-Centrica não teria capacidade explicativa dos processos associados à securitização da sociedade complexa e global actual. A noção de segurança interna a seguir apresentada integra-se nesse alargamento conceptual da segurança.

6. A EMERGÊNCIA DO CONCEITO DE SEGURANÇA INTERNA

A noção de segurança interna é recente quer na terminologia político-administrativa quer no quadro das ciências sociais. A sua crescente afirmação no quadro das políticas públicas traduz a reconceptualização da segurança associada às transformações políticas e sociais que se tem vindo a referir e à emergência de um novo quadro de pensamento estratégico decorrente das novas ameaças e riscos.

A passagem de uma noção de segurança confundível ou subsumida na noção de defesa para um conceito autonomizado e sistémico só é compreensível no contexto da globalização e num processo em que o fim da Guerra Fria, o terrorismo jihadista, o crime organizado transnacional e, embora mais recentemente, o cibercrime desempenharam um papel significativo.

A conexão entre crime e globalização assume importância e relevo no contexto da segurança, particularmente pela sua contribuição para a emergência de um quadro de ameaças deslocalizado e sem território definido. Será este, talvez, o facto político e social com maior impacte na transformação do quadro tradicional de referência da segurança interna, impondo novas políticas de prevenção e de combate do crime e alterações significativas na definição dos sistemas de segurança. É aliás o que o é proposto na Estratégia de Segurança Interna da União Europeia.

7. AMEAÇAS E RISCOS À SEGURANÇA GLOBAL

Num mundo global como o presente, as ameaças à segurança caracterizam-se pela sua transnacionalidade, visível na assunção de que nem nenhum Estado as consegue enfrentar sozinho nem está imune aos riscos a que se reportam e pelo crescente apelo à intervenção de agências internacionais e de mecanismos bilaterais, com uma eventual maior capacidade de coordenação.

Sem pretender a exaustão, apresenta-se a seguir uma listagem das principais ameaças e riscos à segurança global e com capacidade de afectar mais ou menos intensamente todos os países[iv]:

• O terrorismo transnacional,
• A pirataria, que afeta rotas vitais do comércio internacional
• A criminalidade transnacional organizada;
• A proliferação de armas de destruição maciça;
• Os conflitos regionais, em zonas estratégicas e com potencial impacto nos equilíbrios regionais e globais;
• O ciberterrorismo[v] e a cibercriminalidade[vi];
• A disputa por recursos naturais escassos;
• As catástrofes e os impactes da mudança ambiental;
• As pandemias, com efeitos à escala regional ou global;
• A violência e insegurança urbana, cuja planetarização é considerada pelas Nações Unidas como uma das ameaças à segurança global.

8. CONFLITOS REGIONAIS: NOVAS GUERRAS

Do conjunto de ameaças atrás enunciado destaco os conflitos regionais por serem prevalecentes numa área do globo com a qual Portugal tem proximidade geográfica e relações históricas: a África.

A geografia dos conflitos do séc. XXI revela um alargado conjunto de novas formas de violência organizada que se mantem particularmente activa em quadros geopolíticos sensíveis e subdesenvolvidos (Badié, 2015; Kaldor, 2007) e que não se enquadra no modelo de violência e de guerra que o séc. XX conheceu.

Estes conflitos têm como protagonistas actores não estatais ou não exclusivamente estatais, recorrem aos “media”, são portadores de novas ideologias, formas de financiamento não tradicionais, actuam no meio das populações, em suma, definem uma estratégia atípica relativamente à guerra clássica com objectivos, alvos e uma ideia de inimigo também diferenciados.

A definição deste tipo de conflitos não é confundível com a de guerra civil ou conflitos internos, com efeito, apesar do seu sentido de localidade eles envolvem sempre um conjunto alargado de conexões que impossibilitam uma distinção clara entre interno e externo, entre local e global.

Estas novas guerras tendem a concentrar-se em áreas onde o Estado, na sua acepção moderna, não se consolidou. São Estados que cabem na noção de Estados frágeis[vii] ou falhados – com um aparelho político-administrativo ineficaz, incapacidade real de controlo do território, elevado nível de corrupção e inaptidão de gestão dos bens públicos – com uma real incapacidade de manter a segurança no interior das suas fronteiras.

As designações destes conflitos têm variado entre novas guerras, guerras híbridas, guerras pós-modernas e guerras entre o povo (Kaldor, 2013: 1; Rupert Smith: 2008). Estes conflitos são sempre uma combinação de situações políticas e militares, envolvendo quase sempre dimensões étnicas e religiosas.

9. UM NOVO PARADIGMA DE SEGURANÇA

O percurso efectuado até aqui permite assumir a ideia de que se está perante um novo paradigma de segurança[viii] resultante das profundas e intensas transformações socias que a sociedade tem vivido nas duas / três últimas décadas.

Assim e equacionando os principais factores associados à segurança e que acompanham as mudanças societais na sua multidimensionalidade e que estão na origem da sociedade global temos:

1. A emergência de uma sociedade global, reflexiva, interconectada, interdependente, urbana, da mobilidade, assente numa economia construída à escala planetária e em que as noções de tempo e de espaço se alteraram radicalmente;
2. A diminuição da capacidade dos Estados em exercer isoladamente a sua soberania; será este o tema do Senhor Dr. Figueiredo Lopes;
3. O fim da guerra fria e a emergência de uma nova ordem internacional
4. O surgimento de um novo ambiente de segurança global, acompanhado de ameaças e riscos diversificados, a afirmação de novos e diversificados actores, intervenientes à escala nacional e internacional, e o recurso a formas de coação assimétricas e a meios e métodos heterodoxos;
5. O surgimento de novas formas de acção estratégica, alargando-se o espectro de atuação a espaços e domínios abertos pelo desenvolvimento tecnológico, como o ciberespaço;
6. A emergência de ameaças híbridas transnacionais[ix] que desafiam países ou instituições e que são promovidas por Estados ou por actores não estatais; o espectro das actividades e os métodos utilizados é muito amplo, incluindo: influenciar a informação; explorar fraquezas logísticas, como as associadas à energia; actuar nas relações económicas e de comércio com recurso nomeadamente à chantagem; fragilizar instituições internacionais; aumentar a insegurança;
7. No domínio da ação externa, as alterações ocorridas traduzem-se numa relativa redução do recurso à acção militar convencional e no crescente emprego de meios de ação remota (drones ou munições inteligentes) o recurso a forças especiais e à ação de meios não letais, como os ciberataques;
8. Em paralelo com a crescente sofisticação das formas de ação estratégica por parte dos países desenvolvidos, ganham espaço actores não estatais que recorrem, predominantemente, a formas de actuação assimétrica que primam pelo primitivismo dos métodos e pelo recurso a modos de ação que atestam um aviltante desprezo pela dignidade humana.
9. Já no plano interno, as mudanças ocorridas são de índole substancial, tendo em conta os contornos do fenómeno do terrorismo de matriz jihadista e o crescente peso da criminalidade transnacional organizada; sendo ainda de registar violência e a sempre presente possibilidade de instabilidade social nas áreas metropolitanas.

Estes fatores aqui considerados permitem-nos falar em mudança de paradigma de segurança e estão associados à afirmação, no âmbito do pensamento sobre segurança, de dois referenciais fundamentais:

1. A afirmação de um novo conceito de segurança, abrangendo as dimensões societais, políticas, económicas e não exclusivamente a militar, centrado no individuo e não no Estado, alargado a novas áreas e assumindo uma visão subjectiva;
2. A emergência do conceito de segurança interna, que traduz uma nova realidade de segurança e a necessidade de resposta a um novo tipo de ameaças, frequentemente externas embora não assumindo a natureza de conflito militar;

É partindo deste modelo de análise que o Grupo de Reflexão Estratégica sobre Segurança defende a ideia de uma nova arquitectura de segurança nacional, pensada como um sistema de sistemas, assentes em conceitos estratégicos autonomizados, mas sistemicamente interdependentes e ancorados numa filosofia de acção em que a complementaridade e a subsidiariedade são elementos essenciais.

Será esse o tema da intervenção do Senhor General Agostinho Costa.

10. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Disse no início da minha intervenção que o Grupo de Reflexão Estratégica sobre Segurança assume como primado do seu pensamento a ideia de que a segurança não é um fim, mas um meio.

A segurança, na definição alargada e densa proposta pelo GRES, assume-se como um meio, um contributo, imprescindível para a consolidação da sociedade democrática, no contexto nacional e no contexto global.

Neste nosso tempo em que os discursos sociais e políticos são frequentemente dominados por fobias, os estudos do GRES visam contribuir para a afirmação plena do Estado de Direito ao pensarem a segurança como um instrumento de coesão social e um activo indispensável da democracia.

O Grupo de Reflexão Estratégica sobre Segurança considera que as políticas públicas de segurança devem desempenhar um papel activo na prevenção do recrudescimento do sentimento de insegurança. Temos todos assistido em vários países à prática de um trade off entre liberdade e segurança que utiliza a percepção de segurança dos cidadãos, isto é, a sua visão subjectiva da segurança, para aplicação de instrumentos de coartação das liberdades individuais que configuram um Estado securitário.

Para o Grupo de Reflexão Estratégica sobre Segurança uma política de segurança nacional pensada nas suas dimensões constitutivas – a Defesa, a Segurança Interna e as Informações – é o elemento fundamental de um estado de direito e da democracia e do desenvolvimento do país e do bem-estar dos portugueses.

Nelson Lourenço
Presidente do GRES

In “Conferência ESTADO DE DIREITO E SEGURANÇA NACIONAL”

Assembleia da Republica, Lisboa, 23 abril 2019

[i] DESTATIS, 2017, micro censo.

[ii] Michèle Tribalat, «Une estimation des populations d’origine étrangère en France en 2011 », Espace populations sociétés [En ligne], 2015/1-2 | 2015, mis en ligne le 01 juillet 2015, consulté le 03 septembre 2018.

[iii] Pós-estruturalistas, pós-modernos e construtivistas.

[iv] Adaptado de IDN, 2013: 473-474.

[v] O ciberterrorismo é geralmente entendido como um ataque, ou ameaça de ataque, baseado em computadores com o propósito de intimidar ou coagir governos ou sociedades de forma a atingir objetivos políticos, religiosos ou ideológicos. O ataque deve ser suficientemente destrutivo ou perturbador para gerar medo comparável à de actos físicos de terrorismo (Denning, 2001).

[vi] Na ausência de uma definição universalmente aceite de cibercriminalidade, ela refere toda a actividade criminal em que o sistema ou rede informática é uma parte essencial do crime; a expressão é igualmente utilizada para descrever as actividades criminais tradicionais em que os computadores ou as redes são utilizados para uma actividade ilícita; no primeiro caso as tecnologias são o alvo do ataque no segundo são o vetor. Em 2001, o Conselho da Europa aprovou a Convenção sobre o Cibercrime.

[vii] Apesar de não haver uma definição internacionalmente aceite da expressão Estados frágeis, a maioria das agências internacionais para o desenvolvimento aplica o termo referindo-se a Estados que fracassaram na capacidade de assegurar as funções que satisfaçam as expectativas básicas dos cidadãos. A OCDE caracteriza os Estados frágeis como incapazes de manter a segurança, de assegurar o cumprimento da lei e o funcionamento da justiça, de providenciar os serviços básicos e oportunidades económicas aos seus cidadãos, isto é, de funcionar politicamente (OCDE, 2008).

[viii] Thomas Khun, The Structure of Scientific Revolutions (1962; edição em francês 1970); Vide também Raymond Boudon, La Desordre du Social, 1985.Definição de paradigma: um conjunto de orientações teóricas mais ou menos coerentes que servem de quadro de referência a uma comunidade científica ou a um ramo de atividade científica com capacidade explicativa de um determinado facto ou realidade.

[ix] The European Centre of Excellence for Countering Hybrid Threats